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Desigualdad, pobreza y Cruzada contra el hambre

Desigualdad, Pobreza, Política Social

 

México en el contexto de América Latina ha tenido en los últimos años un pobre desempeño en la reducción de las brechas de desigualdad y en el abatimiento de la pobreza. En cambio Argentina, Brasil, Chile,  Perú y Ecuador entre otros han mostrado resultados muy positivos pues lograron crecer y reducir la desigualdad, así como los índices de pobreza en razón de las políticas adoptadas, entre ellas medidas macroeconómicas expansivas,  mejoría en la educación, un desempeño favorable del mercado de trabajo y la revisión de las políticas salariales.

En nuestro país en cambio, el discurso político que habla de reducir la desigualdad y la pobreza parece sólo cambiar la envoltura externa del paquete manteniendo las mismas líneas de política social y fundamentalmente de política económica, centrada en la protección de los equilibrios macroeconómicos básicos y de las bases de acumulación de riqueza de los sectores más poderosos, destacadamente los monopolios que dominan varios sectores de la economía mexicana. A la par de ello, la ausencia de Estado de Derecho, la corrupción y la impunidad generalizadas en el país constituyen formas de extracción de recursos de los sectores medios y pobres por parte de las élites políticas, económicas y criminales.

Los programas sociales continúan focalizándose hacia los sectores pobres rurales y urbanos, mediante acciones de corte fundamentalmente asistencial mismos que profundizan la dependencia de millones de familias y personas. Son aquellos programas que les hacen transferencias de ingresos, les entregan directamente bienes y servicios en calidad de beneficiarios o de sujetos de crédito y no de titulares de derechos; o les amplían el acceso al seguro popular pero que por  grandes desvíos de recursos, no se amplió la disponibilidad de la infraestructura y de servicios de salud.[1]

En 2014 el Ejecutivo anunció la transformación del emblemático programa de transferencias “Oportunidades” a “PROSPERA”. El cambio según fue anunciado consiste en sumar a la entrega de transferencias monetarias programas relacionados con fomento productivo, generación de ingresos, bienestar económico e inclusión financiera y laboral para los beneficiarios. A estos se dirigirán también los programas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación  (SAGARPA) y de la Secretaría de Economía. Todo esto en el marco de los anuncios que ha realizado el Poder Ejecutivo sobre el cambio hacia una “política social de nueva generación”. Sin embargo, no se logra observar nuevos programas productivos, ni modificaciones en los programas ya existentes, ni una nueva distribución de los recursos.

Estos escasos programas dirigidos a fortalecer las actividades económicas y las capacidades de producción y de los pequeños y medianos productores, comerciantes y prestadores de servicios que a su vez son importantes generadores de empleo, no llegan a compensar el embate que estos enfrentan por parte de las cadenas comerciales y de servicios que han encontrado, ni tampoco la magnitud del contrabando y la piratería que se presenta en el país o el cobro de protección, de piso y las extorsiones que les impone el crimen organizado. Además,  la reciente reducción presupuestal por la baja del precio del petróleo, está impactando a algunos de los programas dirigidos a esos pequeños y medianos productores,

Los programas públicos de apoyo a la producción agrícola y ganadera por su lado, se dirigen hacia los productores medios y grandes esencialmente dedicados a la producción para la exportación. Asimismo, el sistema financiero ha tenido ganancias extraordinarias en los últimos años, lavando dinero, alentando el crédito al consumo y al endeudamiento de millones de familias y cobrando tarifas extraordinarias por sus servicios, con una grave ausencia en el otorgamiento de créditos para la producción en general y agroalimentaria en especial.

La política salarial que permite reconocer y dignificar el trabajo humano y redistribuir entre capital y trabajo las ganancias de la productividad, es una zona de desastre desde hace casi cuarenta años. Es causa eficiente de la incorporación de miles de jóvenes de las generaciones del llamado “bono demográfico” a actividades riesgosas e ilegales, generadoras de ingresos rápidos y sustantivamente más elevados que los minisalarios que se pagan en las actividades “formales”. Incluso el CONEVAL en su reciente evaluación de la política social, ha señalado que “si variables importantes del mercado laboral –productividad, salario y ocupación- mejoran, se reducirá la vulnerabilidad en el empleo, mejorarán los ingresos y disminuirán los índices de pobreza.”[2]

Es decir, todo el funcionamiento social, económico y político del país parece conspirar contra cualquier intento tímido de revertir la ampliación de las brechas de ingreso y el incremento de la miseria y de las violencias.

Y esa ha sido la situación de la Cruzada contra el Hambre. No es una estrategia de la actual administración que tenga la fuerza desde concepción y estrategia, ni de políticas y programas y menos de recursos y de acciones concretas, para lograr revertir la profundización de la pobreza y la desigualdad en el país.

Vista desde su concepción y estrategia la Cruzada se enfoca a un grupo limitado de población, afectada por déficit de alimentación y la nutrición y desatiende por ejemplo, la crisis de obesidad y diabetes que afecta a 7 de cada 10 adultos en el país y que es consecuencia de malos hábitos promovidos por los intereses comerciales, pero que a su vez refleja carencias previas en materia nutricional. Tampoco asumió o reconoció el enorme peso económico que tiene el sistema alimentario en el país y los múltiples actores e intereses que participan en él. La Cruzada se colocó en la fase final del sistema, la del consumo buscando asegurar alimentos a la población elegida que es poco más de 7 millones de personas. Tampoco asumió la gran destrucción que se ha hecho a lo largo de los últimos treinta años de todos los instrumentos de política gubernamental que permitieron intervenir en ese sistema y dar seguridad alimentaria y erradicar el hambre en ciertas etapas de la historia moderna de México. No se adoptó jamás una estrategia para enfrentar  la volatilidad de los precios internacionales de alimentos básicos en el mundo como son los granos y los cárnicos, ni para hacer frente a la concentración de la producción y del comercio de esos productos en unas cuantas empresas transnacionales, o para actuar respecto de los efectos en la producción de alimentos derivados del cambio climático, del crecimiento de la demanda de los países emergentes y del crecimiento de la producción de biocombustibles. La Cruzada no ha planteado hasta ahora ninguna propuesta para hacer frente a la creciente dependencia de alimentos importados para cubrir la demanda interna en México, diferencia sustantiva con las estrategias contra el hambre de países como Brasil y Uruguay.

Respecto de las políticas, programas, recursos y acciones concretos de la Cruzada contra el Hambre en dos años de implementación ha quedado claro que se contó con muy pocos recursos nuevos que podrían resumirse en la creación de Comedores Comunitarios y la Tarjeta sin Hambre. El resto de los esfuerzos consistió en la  alineación  de noventa programas y acciones ya existentes en varias secretarías e instituciones federales que se concentraron en  los municipios seleccionados, por ejemplo, el único cambio en las reglas de operación de estos programas consistió en señalar que se daría prioridad a los municipios de la Cruzada. Posteriormente se fueron excluyendo algunos de los 90 programas originales al darse cuenta la SEDESOL que poco o nada tenía que ver con el objetivo de la Cruzada.

Si bien se hizo un esfuerzo por firmar acuerdos con gobiernos estatales y municipales, empresas de alimentos y sociedad civil (fundamentalmente la que ofrece algún tipo de asistencia alimentaria) para lograr también que sus acciones y recursos convergieran en los objetivos y territorios seleccionados por la Cruzada, hasta ahora, destaca la firma con empresas tan polémicas como Nestlé y Pepsi Co.

La creación del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE) incluye un mecanismo de concertación entre instituciones federales la llamada Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre, así como un Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre integrado por representantes de diversas organizaciones de los sectores social y privado, de instituciones académicas y de organismos e instituciones internacionales. También se tiene la representación, en carácter de invitados, de los titulares del Poder Ejecutivo de cada una de las entidades federativas. Se ha formado asimismo un Comité de Expertos, integrado por investigadores y académicos en las áreas sociales, de salud y de economía cuyo propósito es realizar diagnósticos y propuestas de acción.

Se han creado Comités Comunitarios con el fin de propiciar la participación social de quienes son beneficiarios de los programas sociales de la Cruzada contra el Hambre. Sus funciones son: colaborar en la implementación de los programas, en la selección de las y los beneficiarios, así como supervisar que los programas cumplan con las metas establecidas. La reciente evaluación publicada por Coneval en 2014 señala,[3] que de 60 mil Comités creados según SEDESOL, “algunos no se han reunido después de su instalación, no cuentan con indicadores para saber su grado de avance y no hay evidencia de que la información generada por ellos sea utilizada para la planeación gubernamental”.

A dos años de su implementación preocupa que la Cruzada no ha contado con recursos nuevos o reorientados a partir de la eliminación de otras erogaciones en el presupuesto; que más bien pareció centrarse en una Cruzada de convencimiento a muchos de los intereses creados en torno a los programas federales que integró, los cuales  ya beneficiaban a determinados territorios y clientelas, ya tenían a sus operadores y a sus proveedores; así también preocupa que incorporó a los gobiernos estatales y municipales que han manejado hasta ahora con total discrecionalidad y libertad sus programas y recursos sociales beneficiando también a determinados grupos e intereses; o convenciendo a las empresas de alimentos que han atentado contra la buena nutrición de los mexicanos desprestigiando las dietas originarias e introduciendo alimentos industrializados con efectos devastadores en la salud de los mexicanos o acudiendo al auxilio de las grandes instituciones de beneficencia privada que operan bajo un enfoque de asistencia y no de derechos.

La convocatoria a la participación de todos estos agentes para tener resultados contundentes en el abatimiento de la pobreza y del hambre, -que no de la desigualdad porque no se contempló ninguna acción destinada a afectar o a reducir brechas- demandaría un gobierno fuerte que comprometa recursos financieros y humanos, recupere y utilice instrumentos de política, que intervenga y regule la libertad absoluta de los mercados de tierras y de alimentos, asuma la complejidad de la cuestión alimentaria y nutricional y por tanto, diseñe una estrategia consistente y que cuente con la capacidad para implementar los programas y acciones que se definan.

Ojalá, a dos años de su puesta en marcha y dadas las limitaciones que ha mostrado la Cruzada, el Presidente Peña Nieto realice un verdadero compromiso con el derecho humano a la alimentación adecuada, suficiente y satisfactoria para dar pasos reales hacia el cumplimiento de las obligaciones del Estado Mexicano en materia de Derechos Humanos y reconozca la situación tan delicada y vulnerable que se enfrenta en este campo en razón de la economía globalizada, el cambio climático, la pobreza y la desigualdad.

[1]Aunado a esto, el estudio Indicadores de Acceso y Uso Efectivo de los Servicios de Salud de Afiliados al Seguro Popular realizado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) en 2014 señala que, de los derechohabientes, la población afiliada al Seguro Popular fue la que más reportó no recibir atención a sus problemas de salud, destacando entre los motivos: la falta de dinero, el tiempo de espera para ser atendido y la escasez de medicamentos.

[2]CONEVAL (2014), Informe sobre la política de Desarrollo Social 2014.

[3]Idem.

El vínculo entre investigación y política pública en la lucha contra la pobreza en México

Pobreza, Política Social

Agradezco a Enrique Valencia la invitación para comentar los resultados de esta interesante investigación sobre la relación entre la academia y las políticas publicas para erradicar la pobreza en México,  pues una lectura rápida de algunas partes del texto me resultó muy interesante.

Me gustaría para este comentario iniciar señalando cuál es mi postura frente a las políticas y programas para la erradicación de la pobreza en México con el fin de contextualizar mis comentarios sobre la investigación.

1.- Siempre me preocupó la paulatina transformación de una concepción amplia de política social hacia una concepción limitada que la homologa a los programas de erradicación de la pobreza y en cierto momento, sólo de la pobreza rural. El cambio de paradigma como se menciona en el texto.

2.- Más me preocupó el enorme gasto de energía, recursos e inteligencia que ha tomado en este país la discusión sobre los mejores métodos para medirla. Llevamos años en ese debate y no parece tener visos de terminarse.

3.- Desde mi óptica la pobreza es una de las manifestaciones de la problemática social y económica en el país pero la desigualdad, la discriminación y la exclusión, constituyen problemáticas tan graves como la pobreza y si no se enfrentan éstas, difícilmente se erradicará la pobreza.

4.- La pobreza no es sólo un problema social, es también económico, cultural y político y los programas sociales de transferencia de ingresos, aún cuando sean condicionados, no atienden a la complejidad del problema, no construyen ciudadanía social, no empoderan a las personas, actúan sobre la oferta solamente (el desarrollo de capacidades de los individuos en materia de salud, educación y alimentación) y soslayan los problemas estructurales de la demanda que refieren a modificaciones en el contexto económico, social, cultural y político donde se dan los graves niveles de pobreza que nos agobian.

5.- De este modo; la opción de enfatizar en programas de erradicación de pobreza desde el desarrollo de capacidades y esencialmente con programas focalizados de transferencias condicionadas de ingreso:

a) No pone en riesgo las desiguales estructuras de distribución de la riqueza, del ingreso y del poder, es decir permiten la regulación de las poblaciones pobres para que no molesten en la realización de las políticas económicas del “mainstream” que tienden a la privatización de bienes y servicios públicos, a la concentración de la riqueza y el ingreso, al mayor empobrecimiento de las poblaciones trabajadoras a favor de las propietarias.

b) Es consistente con la promoción de actividades del mercado para la provisión de alimentos y bienes a las poblaciones pobres. Finalmente convierte a éstas en consumidores y sujetos del mercado. De productores y trabajadores, los transforma en consumidores y consuma el sueño perseguido por las políticas del Banco Mundial de acabar con los productores de autoconsumo y con la producción campesina.

c) Los programas focalizados de trasferencias de ingreso representan opciones muy simplificadoras y manejables por burocracias limitadas para enfrentar problemas sociales crecientemente complejos, entre ellos el de la pobreza que no sólo conlleva privaciones materiales, sino aspectos psicosociales de vulnerabilidad e indefensión, además de ausencia de acceso a la justicia y a activos productivos, entre otras carencias.

d) Ha permitido el deterioro, la desarticulación, el desarmado y la pérdida de calidad, así como la lenta privatización de los servicios públicos básicos de educación, salud, alimentación y seguridad social que constituían las bases de un entramado institucional dirigido a la atención de necesidades fundamentales de la población.

e) Ha dificultado además el avance de las políticas y los servicios públicos para enfrentar los problemas de creciente complejidad, de la cuestión social como los requerimientos específicos por sexo, grupos etarios, territorios, etnias, los que derivan del avance tecnológico o de las vulnerabilidades ambientales, del desarrollo global del crimen organizado, etc. ello además, sin haber resuelto los temas básicos de seguridad humana y de realización de los derechos económicos, sociales y culturales.

Dicho lo anterior, pasemos a algunos comentarios sobre el texto, combinados con algunas de mis percepciones sobre la participación de los académicos en el ciclo de las políticas de erradicación de la pobreza:

1.- Origina disciplinar de los académicos analizados y supuestamente más influyentes: predominan los economistas, algunos sociólogos y son pocos los antropólogos, los psicólogos sociales, los expertos en desarrollo urbano, demógrafos, etc. Posible causa del enfoque sesgado hacia la medición y hacia  las intervenciones de tipo material, que ven a los seres humanos como un producto al que hay que mantener saludable, alimentado y educado para que sea competitivo en el mercado y por tanto, el reducido trabajo en salud mental e intervenciones en lo psicoemocional, la consideración de la diversidad genérica, etaria, territorial, la importancia de la construcción de ciudadanía, la incorporación del enfoque de derechos humanos, reconociendo que los DESCA forman parte de estos desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y menos aún los temas relacionados con el abuso y el uso creciente de seres humanos por el crimen organizado, en todo lo cual la población en pobreza se encuentra inmersa.

2.- La importancia de la generación a la que pertenecen los académicos que fueron analizados y relacionado con ello los centros de educación superior en donde realizaron sus estudios universitarios y de posgrado. A partir de 1970, se dio un cambio en México en la formación educativa de los cuadros académicos y de los profesionales que paulatinamente se fueron incorporando a funciones de gobierno. Las escuelas keynesiana/marxista/socialdemócrata fueron sustituidas por académicos y funcionarios formados por los neoclásicos, los neoliberales y los defensores del mercado. En la época de Kennedy y Johnson al pasar los keynesianos como Galbraith a funciones de gobierno, la escuela de Fridman se apoderó de los centros de formación de nuevos cuadros en las universidades norteamericanas y se dedicaron a atraer jóvenes de los países de América Latina que ya venían siendo formados en universidades privadas locales que florecieron también en la década de los setentas. Tres generaciones 55 y más (keynesianos, marxistas, socialdemócratas), 40 a 55 (neoliberales, neoclásicos, tecnócratas), 25 a 40 (mezcla y diversidad con nuevos enfoques: política pública, evaluación, evidencia cuantitativa, derechos humanos , escuela heterodoxa )

3.- Predomina el debate teórico, conceptual y estadístico por sobre la investigación empírica; lejanía de los académicos economistas del trabajo de campo, de los estudios de la economía familiar y comunitaria, del trabajo en el territorio. Investigación hasta hace muy poco de las realidades sociales en los distintos territorios, en las ciudades, por ejemplo.

4.- Los académicos en centros de investigación en México no han sido los únicos que han hecho investigación, que introducen nuevos temas y enfoques en la agenda social. Hasta antes del 2000 había una capacidad de investigación y una experiencia acumulada en la propia administración pública, como lo expresa la investigación. Desde hace varias décadas hay una intelectualidad vinculada al trabajo de organizaciones sociales y civiles que trabajan en el territorio y captan las nuevas problemáticas y colocan temas en la agenda, desarrollan modelos de intervención para problemáticas complejas.

5.- La necesidad de reconocimiento de los académicos por el Sistema Nacional de Investigadores y en publicaciones y universidades extranjeras, hace que muchos de ellos estén más interesados en ser oídos y citados por otros académicos nacionales y extranjeros y por trascender en sus disciplinas, más que por estudiar e influir en su entorno social y comunitario concreto.

Por ello desde la óptica del estudio resultan interesantes aquellos que forman lo que la investigación llama comunidades epistémicos e interactúan en redes de investigadores en las que también participan funcionarios, exfucionarios y activistas civiles. La riqueza del intercambio de los enfoques teóricos y conceptuales, con la práctica concreta de la administración pública y la actividad en comunidad o en agendas diversas permite más la difusión y compartición de temas, enfoques y propuestas.

6.- Aún cuando los nuevos funcionarios de las administraciones panistas a partir del año 2000 han tenido mayor interacción con ciertos grupos de académicos, no dejan de ser con aquellos con los que existen coincidencias ideológicas, que no les representan amenazas, que son acríticos de su ignorancia y desconocimiento de los campos que administran. Aún las evaluaciones, campo en el que están participando más activamente los académicos se procura sean realizadas por académicos o centros de educación superior afines. Esto tanto en los gobiernos del PAN como del PRD. Desconozco si los del PRI promueven evaluaciones de sus programas.

7.- Finalmente me gustaría expresar una preocupación de lo que veo ocurre en esta interacción entre academia y programas de erradicación de la pobreza y se relaciona con algunas recomendaciones listadas en el cuadro que concentra las recomendaciones en el apartado de  “democracia y participación”. Me refiero a las recomendaciones en torno a “mayor accountability constitucional, mayor transparencia en la asignación y administración de los recursos de los programas para el combate a la pobreza, criterios objetivos no discrecionales para la identificación de zonas marginadas, programas “electoralmente imparciales” El resultado de algo que parecería ser positivo para evitar la corrupción y el manejo discrecional de los programas de pobreza está determinando un peligrosa rigidez de los programas para enfrentar pobreza que limita seriamente la posibilidad de adoptar intervenciones oportunas y pertinentes ante situaciones diversas, a veces de gran emergencia, como son las catástrofes humanas y la necesaria ayuda a las víctimas de la violencia. El ejemplo de la intervención social “Juárez somos todos” compuesta por 160 acciones, extraídas de los menús de programas predeterminados de las dependencias participantes, la ha transformado en una intervención que pasa por encima de las victimas de la violencia: familias de las personas que han sido asesinadas o desaparecidas, huérfanos de las víctimas, un número creciente de personas discapacitadas por disparos de armas de fuego, familias con hambre por desempleo y muerte, etc.

Sólo marco el cambio radical de paradigma de un programa como PRONASOL a un programa como Oportunidades en términos de participación ciudadana y flexibilidad. El primero empezó con metodologías de planeación participativa al nivel de comunidad para armas programas que pretendían ser trajes a la medida de cada comunidad. Esto es un extremo que ante su inviabilidad llevó a la definición de líneas de intervención que surgieron de las necesidades más sentidas y repetitivas encontradas en la planeación participativa: escuela digna, becas solidaridad, caminos rurales, hospitales dignos, programa de empleo productivo, etc. Llegaron a funcionar 150 mil comités de slidaridad

En el extremo opuesto Oportunidades es un paquete único de intervención, los beneficiaros son seleccionados de acuerdo a las definiciones de las reglas de operación, por una máquina y no hay participación comunitaria alguna. Se elimina toda discrecionalidad, pero también la construcción  de cuidadanía, la solidaridad, el desarrollo de tejido social y seguramente, la pertinencia de la intervención para romper el ciclo de la pobreza.