Archivo de la categoría: Política Social

Colaboraciones semanales con el Instituto Mexicano de la radio

  1. COVID19. Frente a la pandemia trabajemos juntos en armonía (22 abr 2020).
  2. La irresponsabilidad personal, la ignorancia y los riesgos de fatiga ante el COVID19 (06 may 2020).
  3. Los estragos del COVID-19 en la realización del derecho a la salud en México (20 may 2020).
  4. COVID19 y la crisis del estado (03 jun 2020).
  5. Aprendizajes derivados de la pandemia sobre la importancia de recuperar el protagonismo del Estado (16 jun 2020).
  6. Urge una política de Estado en materia de prevención social de las violencias y la delincuencia (01 julio 2020).
  7. La elección de cuatro consejeros para el Consejo General de INE (15 jul 2020).

 

 

La política social ante las nuevas realidades*

En esta presentación haré primero una revisión sucinta de la política social del Estado Mexicano para abordar en segundo lugar cuatro situaciones que estarían demandando de enfoques novedosos para afrontar la problemática social que representan.

Creo que todos coincidiremos en que la política social debe dejar de estar subordinada a la política económica ya sea para paliar los daños que ésta causa o para proporcionarle márgenes de actuación a fin de adoptar medidas económicas cuyos resultados frecuentemente abonan a ampliar la desigualdad y la pobreza.

Pero ahora también es importante señalar que la política social debe ser liberada de su utilización con fines político-electorales debido a que los programas sociales se encuentran capturados por los políticos y los partidos políticos que quieren mantenerse en el poder. Se han convertido en un instrumento de acceso al poder a través de la generación de clientelas.

Desde una concepción amplia de política social y de derechos humanos económicos, sociales y culturales, los siete pilares de la política de bienestar social en México de 1920 a 1982 fueron, la política laboral, la de seguridad social, la de salud, la de asistencia social, la de alimentación, la de educación y la de vivienda e infraestructura de servicios. Estos pilares sustentaron el proyecto económico que se adoptó después de la revolución, centrado en un rescate y protección de los recursos de la nación, la distribución de tierras, el desarrollo de la industria, del mercado interno y de las ciudades y de una fuerte intervención del Estado en materia económica.  Fue un periodo muy importante para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país donde el Gobierno Federal llevó a cabo grandes y sostenidas inversiones en la infraestructura necesaria para prestar los servicios sociales públicos: escuelas, clínicas y hospitales, almacenes y depósitos, fábricas de alimentos, carreteras, presas y sistema de distribución de agua y energía, sistema de drenaje, hidroeléctricas y termoeléctricas, entre otras. Asimismo, creó las instituciones y los cuadros de profesionales para operar los servicios sociales. Se desarrolló la legislación necesaria para sustentar el modelo económico y los servicios sociales públicos.

Fue la etapa de la política social donde se procuró desarrollar un Estado Social de Derecho como parte del proyecto modernizador del país, acorde con las tendencias dominantes en el mundo occidental.

Bajo esta concepción, la política laboral y la protección social de los trabajadores fue uno de los pilares de la estrategia de desarrollo y modernización del país. Planteadas sus bases en la Constitución del 1917, la política laboral fue uno de los caminos hacia la inclusión y el mejoramiento de los niveles de vida de millones de trabajadores que se fueron incorporando al desarrollo industrial y a la vida urbana. Diversas instituciones se fueron creando para garantizar el acceso de estos y de sus familias al bienestar. Destacan las de seguridad social, las de vivienda y las de abasto.

El empleo como la bisagra que vincula el crecimiento económico con el desarrollo social es, por una parte, un factor de la producción de bienes y servicios, pero por la otra, es la fuente principal del ingreso de la mayoría de las familias mexicanas. El salario y las prestaciones a los trabajadores representan un costo de la producción, pero a la vez, constituyen un derecho de las personas y así fue asumido en esa etapa del desarrollo.

La población obrera del país y sus familias participaron en la distribución de los ingresos generados durante los años de alto crecimiento de la economía nacional hasta mediados de los años setenta, mediante la presencia de sus organizaciones en los mecanismos de diálogo tripartito gobierno, empresarios y trabajadores y hubo una mejoría importante en sus niveles de vida.

Por su parte, la política de seguridad social estrechamente relacionada con la política laboral, fue limitada desde su origen a proteger sólo a los trabajadores de los sectores “modernos” de la economía, posteriormente denominados “empleos formales”. Se inició en la década de los años cuarenta, desarrolló un sistema de servicios de salud y de prestaciones sociales frente al desempleo, la enfermedad, los accidentes, la vejez y la muerte y llegó a alcanzar buenos niveles de calidad de sus servicios en la década de los años setenta del siglo pasado.

La política de salud como tercer pilar, se extendió en todo el territorio creando centros de salud, hospitales e institutos de especialidades. Con una insuficiencia presupuestal histórica, en comparación con los patrones internacionales, que se mantiene hasta la fecha, los servicios públicos de salud operados originalmente por la Secretaría de Salubridad y Asistencia, han estado dirigidos a atender a la población “abierta” (no protegida por algún programa de seguridad social). El resultado ha sido una oferta de servicios fragmentada y diferenciada en calidad entre los servicios de salud para la población asegurada por las diversas instituciones de seguridad social y aquéllos que se brindan a la población abierta. El gasto de bolsillo de la población representa una proporción importante del gasto total en salud.

El cuarto pilar de la política social fue la asistencia social cuyos orígenes datan de las instituciones de asistencia privada que venían operando desde el siglo XIX y que en la década de los años treinta fueron complementadas con acciones del sector público para integrarse en una política compartida a fin de atender a las personas que enfrentan dificultades para autos tenerse en forma parcial o total y que requieren de la protección y el apoyo temporal o permanente de instituciones especializadas. Esta participación dual dio origen a las juntas de asistencia privada que existen en varios estados del país y al surgimiento y apoyo de los montepíos, destacadamente el Monte de Piedad. La política fue originalmente encargada a lo que fue la Secretaría de Salud y Asistencia Social.

El quinto pilar en la construcción de un Estado Social de derecho fue la política alimentaria sustentada en un complejo entramado de políticas e instituciones de gobierno iniciadas con la reforma agraria resultante de la Revolución, el apoyo a los pequeños productores de alimentos mediante crédito, asesoría técnica, aseguramiento e insumos para la producción; un sistema de almacenes públicos con precios de garantía para los productos básicos, controles de precios al consumidor y desarrollo de capacidades públicas de industrialización y de distribución de alimentos hacia zonas rurales y urbanas. Todo ello complementado con programas de distribución directa de productos básicos a precios subsidiados (leche, tortilla, desayunos escolares, despensas para cocinas comunitarias). Este entramado le permitió a México apoyar la producción interna de alimentos, garantizar la seguridad alimentaria en el territorio nacional y superar los problemas de hambre y de desnutrición de la época.

La política educativa ha sido considerada tradicionalmente como la política social que le permitirá al país ingresar a la esfera de los países con economías desarrolladas, ampliar las oportunidades laborales de las poblaciones de menores ingresos y elevar su productividad. El Congreso fue incluyendo paulatinamente los niveles educativos que deben ser garantizados de manera universal a toda la población, al pasar de la primaria para todos los niños instituida en 1978, a la universalización de la educación básica en 1990, de la preescolar en 2001 y de la media superior en 2012. Las matrículas y las escuelas en esos niveles han ido creciendo paulatinamente. El país cuenta actualmente con 260 mil escuelas, atiende a 36 millones de personas y cuenta con dos millones de docentes.

Un séptimo pilar de la política social del siglo XX estaría conformado por la política de vivienda y los servicios que la acompañan: el acceso al agua potable, a energía, a comunicación (telefonía y telégrafos y vías de comunicación), así como los servicios urbanos de calles y avenidas, drenaje, recolección de desechos, alumbrado público y transporte público. La política de vivienda significó grandes inversiones públicas en la construcción de infraestructura urbana y rural de servicios, el apoyo directo al desarrollo de vivienda de interés social, a la producción social de vivienda y a la construcción de grandes unidades habitacionales en las principales ciudades mediante recursos de los fondos para la vivienda de las instituciones de seguridad social y del INFONAVIT. Las redes para la distribución de agua y de energía y las de telefonía, incluyendo los sistemas de drenaje y de transporte colectivo, también requirieron de amplias inversiones del Estado, quedando su operación a cargo de los gobiernos locales.

Estos siete pilares de la política y las inversiones sociales realizadas por el Estado para su aplicación, diseñadas esencialmente como se señaló para acompañar un modelo económico fundamentado en la industrialización y en el desarrollo del mercado interno, han sido el basamento para la realización de los programas sociales que han acompañado al modelo de economía abierta de mercado, que fue adoptado desde principios de la década de los años ochenta del siglo pasado.

Ahora bien, las políticas enunciadas se construyeron sobre la base de una concepción homogénea de la población, sin tener en cuenta la diversidad social y territorial y bajo el presupuesto de que la industrialización del país incorporaría al empleo moderno y a la seguridad social a las poblaciones que continuarían trasladándose de las actividades primarias hacia las secundarias y terciarias, así como a los incrementos de población debidos al crecimiento demográfico natural. Todos llegarían a ser protegidos por la seguridad social. La educación en este modelo social constituía el principal mecanismo de movilidad social, a la vez que formaba a los trabajadores para insertarse en las nuevas actividades económicas.

A finales de la década de los años setenta se tomó conciencia de que ese presupuesto no se estaba cumpliendo y que particularmente en el medio rural, permanecían millones de personas en condiciones de pobreza.

En esta etapa, el tema del combate a la pobreza rural pasó a la primera línea de preocupación del Estado mexicano y surgieron varios programas nacionales enfocados en abatirla. Durante la presidencia de José López Portillo se desarrollaron dos programas, el de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), en la administración de Carlos Salinas, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y a partir de la Presidencia de Ernesto Zedillo, en plena vigencia del modelo económico neoliberal de economía abierta y reducción del Estado, y hasta la fecha, el Programa Progresa/Oportunidades/Prospera. COPLAMAR y SAM se diseñaron desde una concepción de cambio estructural de la situación del campo mexicano, combatiendo a los sistemas privados que subordinaban al campesinado y que les extraían sus ingresos; el SAM postuló  una estrategia productiva centrada en los pequeños productores agrícolas; PRONASOL fue un programa fundamentado en una estrategia de organización y participación ciudadana desde el territorio y PROGRESA/Oportunidades/Prospera es un enorme programa de transferencias monetarias directas para mejorar la alimentación, la educación y la salud de los miembros jóvenes de las familias en pobreza.

En paralelo, en el naciente mundo de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) empezaron a surgir, a partir de esa misma década, los años setenta, las primeras manifestaciones de la agenda de la diversidad. Las pioneras en organizarse y en elevar sus demandas a la arena política fueron las mujeres. En la década de los años noventa se hacen visibles las agendas de infancia y la de los grupos de la diversidad sexual, así como de la población indígena con un levantamiento en 1994 en Chiapas que cimbró al Estado mexicano; y a partir del año 2000, la correspondiente a las personas con discapacidad y los jóvenes y en fechas más recientes, la agenda de las personas mayores y de las poblaciones afrodescendientes. La agenda de diversidad surge desde abajo, promovida por las poblaciones organizadas de los distintos grupos.

México participó activamente en la promoción del reconocimiento de los derechos de estos grupos en los foros internacionales y forma parte de los instrumentos internacionales que los protegen. Sin embargo, el éxito para cambiar las situaciones de violencia estructural, exclusión y discriminación de los grupos mencionados ha sido muy precario e incluso algunas condiciones de vida como las de los pueblos originarios muestran graves retrocesos como lo corrobora el informe   de la reciente visita de Vitoria Tauli-Corpuz Relatora Especial de Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indígenas; la violencia contra las mujeres se ha recrudecido y la tasa de feminicidios y los índices de mortalidad materna se mantienen en niveles altos.

La incorporación de la agenda de la diversidad en la política y los programas sociales dio pie a dos vertientes de trabajo: por una parte, lo que se ha denominado la trasversalización de los enfoques de género, etarios e interculturales en todas las políticas y programas sociales, tarea depositada en instituciones especializadas en cada uno de los grupos mencionados y por otra, el surgimiento de cientos de programas para atender demandas específicas de los grupos de la diversidad. Los más emblemáticos de estos son la pensión alimentaria para los adultos mayores, las becas para jóvenes de educación media superior y las transferencias monetarias para las mujeres solas cabeza de familia.

La complejidad de la política social es mayor en razón de la diversidad de programas sociales en los tres órdenes de gobierno. CONEVAL detectó para los que se encontró información, un total 6 491 programas y acciones de desarrollo social hasta 2016, sumando los que se operan por los gobiernos federal, estatales y municipales

En el panorama de política social mexicano se constata actualmente la superposición de programas y acciones sociales de distintas generaciones, enfoques y valores; así como una dispersión de intervenciones con una falta de articulación que conlleva a la duplicidad y desperdicio de recursos y a una ausencia de interés verdadero por mejorar los niveles y calidad de vida de las personas. Lo realizado hasta ahora sólo ha logrado que no aumenten los niveles de pobreza, pero persisten la enorme desigualdad económica, social y territorial, la discriminación y la exclusión.

Dada la evolución descrita, es posible afirmar que en materia social en la actualidad no hay un proyecto definido y compartido a nivel nacional para las políticas y los programas sociales gubernamentales. Al parecer sigue siendo la reducción de la pobreza el objetivo central, acompañado ahora por una serie de indicadores para cerrar las brechas en carencias relacionadas con los derechos económicos y sociales y que corresponden a seis de los pilares de la política social de la etapa del Estado de Bienestar: el ingreso, la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda y sus servicios. Persiste una conducción de política social dirigida a los individuos centrada en que alcancen niveles de satisfacción mínimos homogéneos, a partir de los parámetros definidos para el desarrollo de los indicadores del CONEVAL.

Desde principios de este siglo empezó a promoverse desde las organizaciones civiles, un nuevo enfoque para la política social consistente en asumir la realización de los derechos humanos de la población como propósito del desarrollo del país. Es decir, centrarse en la dignidad de las personas. De manera muy lenta se ha ido incorporando dicho enfoque en la legislación con la reforma al artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El caso más avanzado de inclusión de los derechos humanos en la legislación es el de la recientemente aprobada Constitución Política de la Ciudad de México. Sin embargo, su inclusión efectiva en la operación y las prácticas de los gobiernos está muy lejana, a pesar del desarrollo de los Programas Nacional de Derechos Humanos y algunos estatales, destacadamente el de la CDMX.

Otra dimensión que se está haciendo visible y hace más compleja la política social, es la territorial que pone énfasis en las diferencias culturales, sociales y económicas en los diversos espacios de la geografía del país y entre lo urbano, lo semiurbano y lo rural.

La dispersión de programas sociales y la ausencia de un propósito común definido, responde también a un cambio en la gestión de los recursos que se destinan a ello. En muchos estados y municipios e incluso en el Gobierno Federal, los programas son actualmente asumidos como patrimonio de quienes los operan y los ponen al servicio de los procesos electorales. Es posible afirmar que los programas sociales y sus recursos están al servicio de personas y organizaciones políticas que tienen interés en preservar el poder y formar un patrimonio propio. Considero que, en esta etapa de la historia del país, es preponderante el uso clientelar de los programas sociales con fines electorales y el mantenimiento intencionado de las poblaciones de menores ingresos en condiciones de subordinación y dependencia.

Un objetivo de las políticas sociales del Gobierno Federal es superar las metas propuestas en los indicadores sociales por los organismos internacionales como son los Objetivos 20/30 de Naciones Unidas. Ello con miras a mostrar un rostro lavado del Estado mexicano en el exterior.

La patrimonialización de los programas sociales es una de las razones de fondo que impiden su articulación. Cada programa es propiedad de quien lo maneja y de los beneficiarios del mismo. Nadie quiere ceder los beneficios políticos que espera obtener del programa que controla, ni las prebendas que obtiene como beneficiario.

Actualmente los grandes programas sociales en manos de operadores políticos, están siendo preparados para montar la escenografía del gran fraude electoral que presenciaremos este año.

Las transformaciones y los retos en materia social

De manera sucinta quisiera exponer algunas transformaciones del panorama social en México que demandarían de un replanteamiento de la política social, de una revisión de su institucionalidad y de la necesaria profesionalización de sus operadores.

El cuestionamiento de fondo se refiere a la pertinencia de las intervenciones que se hacen ahora, de la forma en que se bajan a la población, así como de la organización estatal para llevarlas a cabo. No me voy a referir a lo que ocurre en los ámbitos sociales sectoriales tradicionales: educación, salud, vivienda y servicios urbanos, alimentación, política laboral o de asistencia social. Existen muchos diagnósticos y propuestas que apuntan estrategias de largo plazo en varios de ellos.

Mi propósito es motivar una reflexión sobre los problemas emergentes que no son considerados, ni atendidos desde una mirada tradicional de los sectores sociales de política pública. Los expongo con el propósito de que sirvan de base para una discusión que permita avanzar en un desarrollo más profundo y certero de algunos de ellos y para pensar en otros que deberían agregarse.

La caótica urbanización

En las últimas décadas hemos sido testigos de un rápido crecimiento de los territorios ocupados por las ciudades. Por diversas causas, cuyo análisis no corresponde al objetivo de este texto, un porcentaje de 76.8 de la población nacional habita en ciudades extendidas territorialmente, segmentadas social y económicamente, con presencia de poderes de hecho en la especulación del suelo, donde priva la desigualdad, discriminación y exclusión. Muchas enfrentan graves problemas de movilidad urbana, hacinamiento, contaminación ambiental, altos riesgos ambientales y escases de agua. La pobreza rural se ha trasladado a las ciudades.

Todos los servicios de educación, salud, acceso al agua, transporte, cultura y espectáculos, vigilancia y protección, centros de compra, se encuentran segmentados por estratos socioeconómicos; así los pobladores más pobres utilizan los servicios públicos y los más ricos acuden a servicios privados. Las diferencias entre los que más tienen y los que menos, se hacen más notorias y visibles en el medio urbano. El resentimiento y la violencia también.

Los accidentes de tránsito se encuentran entre las tres principales causas de muerte en niños y adolescentes entre 0 y 19 años de edad y son la primera causa de muerte de adolescentes entre 10 y 14 años de edad. La obesidad, la diabetes y las adicciones se disparan en el ámbito urbano, así como otras enfermedades de la abundancia. La violencia prevalece en varias ciudades del país. La gobernanza en los ámbitos urbanos es de baja calidad y el nivel de profesionalización especializada de los servidores públicos es cada vez menor. Las ciudades acaban siendo gobernadas por los actores privados (empresas inmobiliarias y crimen organizado) que las ven como mercancía por las plusvalías que se generan o por el tamaño de sus mercados.

La población en muchas ciudades asume la violencia como normalizada y ha cambiado sus conductas de relacionamiento con otras personas. Muchas viven recluidas en sus viviendas. Otras ocupan una parte importante de su ingreso y de su tiempo trasladándose en transporte público de baja calidad y viven en estrés y bajo amenaza de ser violentadas en ese transporte. Los niños, niñas y adolescentes pasan muchas horas solos por los tiempos que tienen que destinar los adultos de la familia para trasladarse y trabajar por un ingreso. Otros crecen en las calles acompañando a los adultos que realizan comercio callejero.

El país requiere de una reforma urbana que redefina el papel que le toca jugar a la política social ante la emergencia de nuevas problemáticas y la de otras, que no son atendidas por la dispersión y falta de articulación de los programas sociales que se llevan a cabo.

Algunos de los problemas sociales son comunes a las ciudades en todo el país tales como su poblamiento desordenado y desintegrado, el acceso a suficiente agua de calidad, el transporte colectivo, la violencia urbana, lo relacionado con la salud física y mental, la contaminación de agua, suelo y aire, los desastres naturales y antropogénicos, la insuficiencia y el deterioro de la infraestructura urbana, la protección de los suelos de conservación y la seguridad en el abasto de alimentos. Algunos de estos son más graves en unas ciudades que en otras y habrá otros que son específicos como por ejemplo la segregación étnica, los asentamientos irregulares y el tamaño de la economía informal, la vulnerabilidad ante el cambio climático como ocurre en las ciudades de las costas.

Es posible que no haya retorno en algunas de las causas del desastre urbano en el país, es decir que no sean reversibles, pero si no se recupera la gobernabilidad de las ciudades y se cuenta con planes de largo plazo para su desarrollo, la vida de las personas en esas ciudades se tornará cada vez más difícil y caótica y los propósitos de generar bienestar, de elevar la calidad de vida, se quedarán en meras utopías.

La recuperación de la planeación y del ordenamiento territorial de largo plazo de cada ciudad y del conjunto de ciudades se ha convertido en una urgencia. La posibilidad de articular las intervenciones sociales de los distintos órdenes de gobierno y de los sectores privado y social a nivel del territorio demanda de un nuevo modelo de gestión de la ciudad con la participación ciudadana y la corresponsabilidad privada al nivel de territorios específicos. Explorar la figura de gerencias territoriales para obligar a la articulación y complementación de las intervenciones sociales que caen en un mismo territorio podría ser un camino.

No es posible seguir tolerando el desastre urbano que están propiciando las empresas inmobiliarias y los funcionarios, legisladores y jueces que se coluden con ellas. Constantemente asaltan a las ciudades con leyes cada vez más laxas que les permiten inclusive el despojo a los propietarios originales del suelo urbano. Construir conciencia, participación, organización y contraloría vecinal parecería ser la única vía para aminorar el caos urbano.

Las víctimas de las violencias

En la historia de México posiblemente nunca ha habido una época en donde el miedo prive en la vida de un porcentaje tan elevado de la población como ocurre ahora. Amplios territorios del país son controlados por los grupos del crimen organizado en colusión muchas veces, con las empresas y con los gobiernos locales. Pero la sensación de total indefensión es lo que más genera angustia. El Estado mexicano ha fallado en su función de velar por la seguridad personal y patrimonial de los mexicanos y a través de violencia estructural ha sido cómplice del nivel de incertidumbre y temor que vive la población. Por los altos niveles de homicidios registrados en los meses recientes, parecería que el Gobierno Federal ha bajado los brazos y se dedica simplemente a administrar la inseguridad, así como la pobreza.

Las violencias descontroladas del crimen organizado que padecemos desde hace al menos 10 años ha generado varios grupos de población que además de las carencias sociales que pudieran tener desde la mirada tradicional de lo social, sufren ahora de una destrucción de sus vidas, de sus familias y de su patrimonio. Los tejidos sociales comunitarios han sido destruidos o se encuentran muy lastimados.

Enlisto varios grupos de población que experimentan situaciones lamentables que afectan sus posibilidades de alcanzar una vida digna con bienestar social.

Son aquellas personas que por miles han perdido a sus hijos, a sus esposos, a sus padres, a sus hermanos por asesinatos, secuestros, desapariciones o trata. Además del enorme dolor que les produce, afecta sus posibilidades de obtener ingresos suficientes para sobrevivir y disminuye o desaparece el patrimonio que tenían.

La violencia junto con las migraciones cambia las estructuras familiares dejando tíos y abuelos a cargo de nietos, hermanos menores a cargo de otros hermanos y hogares monoparentales muchos de los cuales caerán en pobreza.

Las personas discapacitadas por armas de fuego, por adicciones y por accidentes viales también están aumentando.

Se estima que al menos medio millón de personas se encuentren involucradas en el crimen organizado. Entre ellos hay una proporción importante de niños, jóvenes e incluso adultos con determinadas profesiones que han sufrido un reclutamiento forzoso, raptándolos de sus comunidades o bajo amenazas de muerte a sus familiares. Las personas que han trabajado en programas sociales de prevención de las violencias dicen que se trata de víctimas-victimarios. Esto demandaría de una acción de desarme y amnistía hacía aquéllos que quisieran retirarse de la delincuencia organizada, brindándoles además protección y otras oportunidades de vida.

Otro grupo de población en aumento son los desplazados que se estiman actualmente en cerca de 310 mil personas entre 2009 y 2017. Son desalojados de sus comunidades o las abandonan debido al crimen organizado o por acciones de las empresas mineras o de energía, o en las ciudades, por los proyectos inmobiliarios. Acaban viviendo arrimados a otros familiares o en asentamientos en lugares lejanos a sus comunidades de origen, en condiciones muy precarias. Algunos han sufrido secuestros y amenazas para que entreguen sus propiedades: sus tierras, su ganado, su maquinaria, sus casas. La delincuencia está cometiendo despojos a manos de la delincuencia en Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila, Veracruz y muchos otros estados.

Entre las poblaciones desplazadas se encuentran los pueblos indígenas originarios que son despojados de sus tierras y de sus recursos tanto por las bandas del crimen organizado como ocurre en la Tarahumara como por las empresas que explotan esos recursos sin consultarlos y sin beneficiarlos. El extractivismo se ha convertido en una seria amenaza en la vida de muchas comunidades rurales y urbanas.

El neocolonialismo puede verse incrementado por los proyectos de desarrollo del Gobierno Federal en los territorios del sur del país. Por ejemplo, el proyecto maquilador promovido desde la década de los años noventa por el Gobierno de México, nunca fue acompañado de una política social acorde. La inversión del Gobierno favoreció el desarrollo de parques industriales en tanto que la población que migró a los nuevos desarrollos tuvo que arreglárselas para hacer sus viviendas con materiales de deshecho, organizarse para el cuidado de sus hijos, para acceder a agua, a salud y a educación. En la actualidad varias de las ciudades con mayores niveles de violencia son aquellas en donde se implantó el modelo maquilador: Reynosa, Ciudad Juárez, Tijuana, Matamoros.

La repetición de la experiencia puede darse en las llamadas Zonas Económicas Especiales y habrá que prevenirla, exigiendo la presentación de un programa de desarrollo social en paralelo con el de inversiones económicas y de infraestructura económica.

La violencia delincuencial y la incapacidad del Estado para enfrentarla, más la violencia que ejerce el propio Estado y la impunidad ante los delitos y violaciones, ha creado un ambiente propicio para el aumento de la violencia hacia las mujeres, el acoso escolar, la violencia hacia las personas mayores y la infancia y contra los migrantes. Las violencias se han convertido en el problema social más grave dado que destruyen a las comunidades y cualquier posibilidad de vida digna; hay una ausencia de respeto a los derechos humanos de las personas y de los colectivos. Se ha perdido el sentido de lo sagrado de la vida.

Hasta ahora se legisla en forma fragmentada y se crean instituciones sin suficientes recursos ni poder, para atender los temas de desapariciones, de víctimas, de violencia contra las mujeres. Es necesaria una estrategia nacional que conciba a las violencias como un problema generalizado que demanda de políticas y programas compartidos entre agencias y órdenes de gobierno para combatirlas, así como para atender a las víctimas y a las poblaciones en riesgo y para prevenirla y construir una cultura de paz y convivencia. Es necesario terminar con el pacto de impunidad que ha corroído a las instituciones del Estado y permitido un crecimiento exponencial de las violencias.

Desarrollar una estrategia amplia, coordinada y de largo plazo de prevención social de las violencias que recupere la convivencia, la construcción de seres humanos plenos, apoye a las familias en las tareas de cuidado y de transmisión de saberes para la vida, desarrolle resiliencia en las personas, familias y comunidades y promueva una cultura de paz, es actualmente una tarea insoslayable. Debe ser acompañada con la estrategia que mejore las condiciones de vida de las personas en todo el territorio nacional.

Es urgente que la política social del país y de los estados desarrolle intervenciones sociales destinadas a apoyar a los grupos de víctimas de las violencias. La creación y operación eficaz de fondos de víctimas, de mecanismos que apoyen con agilidad el acceso y recuperación de sus patrimonios, a servicios de salud y procesamiento de su dolor y enojo, a información sobre el avance de las investigaciones, deberían incorporarse como parte de la nueva política social y no como acciones de la política de seguridad. Es reconocer una nueva realidad que ha cambiado la vida y las prioridades de las personas y las familias en muchos territorios y una tragedia que las lleva a la pobreza y violenta sus libertades y sus derechos humanos.

Los programas públicos de desarrollo productivo en los territorios deben ser precedidos de consultas previas ay de las necesarias inversiones sociales que beneficien e incluyan a los pobladores originales.

Adicionalmente, la violencia de la naturaleza y la antropogénica están en la actualidad provocando pérdida de vidas humanas, de patrimonios, de centros de trabajo y de infraestructura. Continuará haciéndolo en el futuro posiblemente con mayor frecuencia y mayores efectos debido al cambio climático. Los recientes terremotos son una muestra del camino que aún se tiene que recorrer para aminorar los efectos en la población.

El país tiene que avanzar a gran velocidad hacia una estrategia de gestión de riesgos que permita prevenir, atender de inmediato y reconstruir las zonas e instalaciones afectadas a fin de reducir los efectos en las poblaciones implicadas. La indolencia y el retraso en las respuestas de los gobiernos provocan muertes y daños severos en la salud y en el patrimonio de las poblaciones damnificadas.

El cambio climático se constituye en una grave amenaza para la vida humana. Se requieren investigaciones que permitan hacer prospectiva sobre los posibles efectos en la población del país frente a la desaparición de especies, la proliferación de otras, los cambios en las temperaturas del mar y de la tierra, el deshielo de los polos, la producción de alimentos, la disponibilidad de agua y el surgimiento de epidemias de amplia cobertura.

Los cambios en el mundo del trabajo, del consumo y en las estructuras y organización de las familias

La velocidad de los cambios tecnológicos de los últimos cuarenta años, han dificultado la adecuación de las estructuras sociales que sostienen la vida humana, mismas que se modifican con mayor lentitud. Esos cambios están generando efectos imprevistos en el bienestar de las personas, así como en las formas de construcción social de los seres humanos, en las relaciones interpersonales y en el mundo de las subjetividades, las emociones y los afectos.

Si bien las nuevas tecnologías se traducen en una mayor y más variada disponibilidad de bienes y servicios para satisfacer las necesidades básicas de la población, crean a su vez nuevas necesidades mediante la mercadotecnia. Sus bondades se distribuyen en forma desigual por lo que producen nuevas segmentaciones y exclusiones sociales y afectan arreglos de convivencia y de relación.

Examinemos tres ámbitos del relacionamiento humano que han sido modificados: el mundo del trabajo, el del consumo y la vida en familia.

Como señalamos anteriormente las utopías sociales planteada en base al desarrollo industrial para el país o con la apertura de la economía a los mercados externos, nunca se hizo efectiva al menos para el 50 % de la población mexicana. La deficiente distribución de los beneficios de esas estrategias, mantienen a esa población en condiciones de pobreza tanto por las carencias sociales que viven como por los ingresos que obtienen y la desigualdad permanece inalterada. 55.8% de la población no tiene seguridad social y está totalmente desprotegida, mucha vive en la pobreza o se encuentra en riesgo de caer en ella frente a enfermedades, accidentes, desempleo o muerte.

Las posibilidades de generar empleos dignos para la población que los requiere son cada vez más lejanas en parte por la política contra el empleo digno y el salario remunerador que ha acompañado al modelo de economía neoliberal, la desigualdad histórica en la distribución del costo de las prestaciones a los trabajadores que hacen pagar más a aquellas empresas que ocupan más trabajadores, o la persistencia de impuestos sobre nómina de los gobiernos estatales. A ello que se agregan los cambios tecnológicos de la cuarta revolución industrial orientada en parte, a reducir los requerimientos de trabajo humano para la producción.

La automatización y la robotización están provocando la desaparición de ocupaciones incluso de mediana y alta calificación como son los choferes, soldadores o los cirujanos. Crean condiciones de trabajo atípicas donde las personas están en constante movimiento y con disponibilidad total para sus empleadores; las características principales de los trabajos son la flexibilidad y volatilidad, los horarios son inciertos, los lugares de trabajo cambian, los contratos son precarios o inestables.

Los propietarios de las empresas son ahora miles de accionistas o consejos en los centros de poder que jamás contactan con sus trabajadores y con sus familias por lo que no asumen responsabilidades respecto de lo que ocurre al nivel de plantas u oficinas. Las comunidades laborales también están en un proceso de cambio por el desarrollo del teletrabajo y la entrada de los robots a los centros de trabajo.

La venta de fuerza de trabajo está dejando de ser la principal o única fuente de ingreso de las familias, las transferencias en especie y monetarias en el caso mexicano, representan ya el 37% del ingreso de las familias en los deciles más bajos de la distribución. La inserción en actividades ilegales y la migración están compensando lo que ya no se consigue mediante salarios. Las remesas recibidas del exterior representan en la actualidad para México cerca de 27 mil millones de dólares.

El cambio en las fuentes de ingreso familiar, la contención salarial y las nuevas condiciones de trabajo han transformado la organización y la estructura de las familias generando un efecto negativo en la construcción de las nuevas generaciones por la disminución del tiempo que los adultos dedican a las tareas de cuidado, ante la necesidad de realizar cualquier actividad que les genere un ingreso. Un gran número de niños, niñas y adolescentes pasan mucho tiempo solos, sujetos a influencias externas en su formación: como son los grupos de pares, las empresas de comunicación, los grupos delincuenciales y las redes sociales.

La falta de tiempo para el cuidado conlleva la utilización creciente de alimentos y bebidas industrializadas cuyo consumo desinformado y ampliamente promovido por la mercadotecnia empresarial, se ha traducido en un incremento notable de la obesidad y de la diabetes, así como de enfermedades cardiovasculares y degenerativas.

Las nuevas tecnologías han irrumpido en el mundo de la información, de las comunicaciones, de la difusión del conocimiento. Si bien representan una distribución del conocimiento y de la información más democrática también producen algunos efectos inconvenientes: producen una nueva segmentación entre la población, disminuyen el tiempo de interacción intrapersonal, generan modelos aspiracionales de consumo y de vida y permiten intervenir en la vida privada y manipular a las personas.

Estás tecnologías están cambiando de forma importante las formas de consumir y de comprar; están transformando profundamente las actividades comerciales e incluso de servicios, lo que a su vez tiene un efecto en los empleos que generan esas actividades. Las compras por internet, las plataformas de servicios de transporte y de hospedaje, por ejemplo, cancelan ocupaciones en dichos servicios, evaden pagar impuestos, aunque democratizan la posibilidad de obtener ingresos fuera de las corporaciones de transporte, de hotelería y de comercio.

Cuál será el saldo de estas transformaciones en el bienestar de las personas y de las familias es una incógnita. Tienen efectos positivos, pero también negativos. Producen un mayor aislamiento e individualización, reducen los espacios de encuentro y relacionamiento; influyen en las emociones, subjetividades y afectos, en las decisiones de participación política, en el consumo y en el uso del tiempo.

Al nivel de las familias, se observa un aumento de hogares unipersonales y una reducción de las familias nucleares. Las edades al matrimonio se están retrasando y los arreglos de convivencia están aumentando, así como el porcentaje de separaciones y divorcios. Adicionalmente, las transformaciones en el mundo laboral dificultan la conciliación entre vida laboral y vida en familia.

Las preguntas que surgen hacia el futuro en materia de trabajo, familias y consumo son las siguientes:

¿La cuarta revolución tecnológica producirá una compensación entre los empleos que desaparecerán con los que surjan con su aplicación?

¿Continuarán siendo las remuneraciones por trabajo la principal fuente de ingresos de las familias o serán las transferencias monetarias directas, como el ingreso básico universal, lo que permitirá a la población acceder a los bienes y servicios de los mercados para su subsistencia? ¿Cómo se obtendrían los recursos para sostener esa renta básica?

¿Se substituiría la provisión pública de educación, salud y servicios por transferencias monetarias o por servicios sociales privatizados?

¿Vamos hacia una homologación del consumo al nivel global?

¿Cómo modificar las distorsiones y los efectos nocivos que la publicidad y mercadotecnia han venido incorporando en el consumo?

Parece ser una necesidad impostergable el desarrollo de un sistema de servicios de cuidado que apoye a las familias en la realización de sus tareas de crianza y desarrollo de los niños, niñas y adolescentes y a los miembros de familia con alguna vulnerabilidad, así como avanzar en el acceso y desarrollo de servicios y tecnologías necesarios para realizar las tareas de los hogares. Establecer regulaciones que permitan armonizar el trabajo con la vida en familia.

La ampliación de la seguridad social a partir de impuestos generales a toda la población es otra medida que deberá avanzar en el futuro. El sistema prevaleciente mediante contribuciones patronales, de los trabajadores y del gobierno atenta contra la generación de empleos formales al aumentar el costo del trabajo. Unos efectos iguales producen los impuestos basados en la nómina. Es impostergable dar protección frente al desempleo, la enfermedad o la muerte a las personas que trabajan como no asalariados o como profesionistas o trabajadores por cuenta propia y sus familias y que nunca accederán a una seguridad social limitada a población en relaciones asalariadas.

Los servicios de protección, educación y organización de los consumidores tendrán que ampliarse y fortalecerse en todo el país, tanto para los bienes y servicios proporcionados por el Estado, como para aquellos proveniente de los sectores social y privado. La protección de los derechos de los consumidores deberá fortalecerse.

La propuesta que ha estado en el debate político desde hace varios años consistente en aumentar de manera planeada los salarios de las personas trabajadoras, parecería imposible de continuar siendo postergada. La representación del costo del trabajo en los costos totales de las empresas es actualmente muy baja. Incluso es posible que al mejorar los ingresos del trabajador o trabajadora que sostiene a las familias, otros miembros de éstas podrían salir de trabajar por un ingreso, concluir estudios o volver a los trabajos de cuidado, por ejemplo.

La regulación de las relaciones laborales por el Estado debe ser retomada con un enfoque de tutela a la parte más débil de esa relación y la libertad de organización sindical y del ejercicio de los derechos de los trabajadores en sus organizaciones debe ser respetada y promovida por el estado.

La necesaria reforma de la institucionalidad social

La organización de la administración pública relacionada con lo social mantiene la división sectorial que le dio origen y de acuerdo con la naturaleza de los bienes y servicios públicos que ofrece a la población: salud, vivienda, educación, seguridad social, servicios de agua, de energía, deporte, asistencia social, etc.

Al no ofrecer servicios universales para toda la población que desee acceder a los mismos y mantener una focalización de beneficiarios, fragmenta la realidad de las personas, las familias y las comunidades y su administración resulta costosa para mantener barreras de acceso.

Además, la inclusión de las agendas mencionadas de los grupos de población de la diversidad a finales del siglo pasado, propició la creación de legislaciones específicas y de instancias públicas responsabilizadas de incorporar sus necesidades y demandas específicas en la gestión pública. En ese propósito como ya se mencionó se crearon institutos, consejos o sistemas especializados para las mujeres, la juventud, las personas mayores, las personas con discapacidad, la infancia, para las migraciones, los refugiados, las víctimas o por temas: contra la discriminación, para la atención de las adicciones, en defensa de los derechos humanos, contra la violencia y el feminicidio, etc.

Esta organización del sector público social se reproduce en los gobiernos estatales y municipales lo que agrega problemas de articulación y coordinación de los servicios brindados a la población.

Durante varios años se ha estado trabajando en la creación de un padrón único de beneficiarios, tomando a los individuos como unidad para verificar los servicios y prestaciones públicas que reciben. También se ha lanzado la idea de una cartilla personal para registrar los servicios, programas y beneficios sociales a los que se accede, profundizando el enfoque individualizado de la prestación de servicios sociales. Esta visión limita las acciones de política social a la entrega de servicios o bienes a la población: vacunas, consultas médicas, años de escolaridad, piso de tierra, acceso a agua potable en el domicilio, viviendas. Sin embargo, considero que hay aspectos de la subjetividad, las emociones y los afectos que difícilmente pueden ser medidos en su incidencia en el bienestar de las personas y que ante los niveles de violencia están demandando una mayor intervención del Estado: es el caso de las adicciones, los intentos de suicidio, la violencia familiar, el acoso escolar, el abandono, el desplazamiento, entre otros.

Es necesario lograr un acuerdo social sobre el modelo de política social que se quiere alcanzar, fijar sus objetivos de manera muy clara, con una perspectiva de largo plazo y distribuir las responsabilidad y funciones de los agentes públicos y privados, incluyendo a las familias que intervienen en el bienestar de las personas. La institucionalidad y la legislación social deberán ajustarse a las modalidades más efectivas para poner en práctica el modelo o proyecto acordado, lo que significará una reestructuración de la institucionalidad social.

Una nueva manera de buscar articular los programas sociales es concentrarlos por unidades territoriales ya sean polígonos de actuación, AGEBS, barrios, colonias, municipios, ciudades. La utilidad de un enfoque de actuación territorial en materia social se potencializa cuando parte de un diagnóstico y un programa con participación de las personas y familias que habitan en la unidad territorial específica.

Esto exige que las agencias estatales tengan la flexibilidad para responder a los proyectos o intervenciones incluidas en los programas participativos, y eviten aferrarse al menú de acciones preconcebidas. Como ocurrió con el programa Todos Somos Juárez de finales de la administración de Felipe Calderón, cada agencia estatal llegó con un menú de proyectos o acciones previamente definido que no necesariamente respondían a los requerimientos de la población en el territorio. Al menos esas agencias deben tener disponibilidad en su caso, para hacer ajustes a su propia oferta, como sucedió con algunas secretarías en el programa mencionado. Habría que incluir la posibilidad de que las agencias estatales de los tres órdenes de gobierno respondan de manera articulada a los requerimientos de las personas y comunidades en las unidades territoriales.

La gobernanza de las políticas sociales y su articulación y complementación son dos de los temas que han sido más difíciles de resolver. Se requiere de la decisión política del funcionario que debe coordinar a todas las agencias que van a participar en el programa territorial, para que logre alinear las intervenciones a los objetivos y estrategias señaladas. Esto se pudo lograr durante la presidencia de Lorena Martínez en el municipio de Aguascalientes con la participación municipal y federal, en el programa Convive Feliz y Línea verde. El gobierno estatal no colaboró y el proyecto desapareció al cambio de la administración municipal.

Lo que conduce nuevamente a la necesidad de tener una visión nacional compartida de desarrollo social de largo plazo, la garantía de continuidad del programa de política social y de los presupuestos para alcanzarla, con los ajustes y adecuaciones necesarias a partir de la participación de las comunidades locales y de las transformaciones que vayan ocurriendo en el entorno.

Sería necesario recuperar la presencia de promotores sociales en el territorio que puedan ofrecer información, capacitación, asesoría, vinculación, incluso consuelo a la población. Se necesita gobiernos con rostro que brinden servicios y no controlen, subordinen y sometan a las personas.

Nos encontramos en una etapa donde lo anterior parecería una ilusión, una utopía. Los directivos de cada programa social no tienen interés en coordinarse con otros funcionarios de su mismo nivel, ni de otros órdenes de gobierno.

El uso para fines electorales de los recursos y de los programas sociales ha contaminado la gestión de la política social del Estado mexicano. Como señalábamos anteriormente, los directores sienten que los programas son propios y que los puede utilizar para ampliar su poder o el de su partido, mediante el voto clientelar de aquellos que reciben los beneficios. Ello puede llevar incluso a no desear que los beneficiarios mejoren sus condiciones de vida con el propósito de mantenerlos subordinados y utilizar su voto para acceder o perpetuarse en el poder. Esto puede ser también el origen de la histórica y sistemática oposición a las organizaciones autónomas de ciudadanos, sean estas sociales, civiles, vecinales, sindicales o incluso, de víctimas. Se teme a la ciudadanía organizada, participativa y empoderada.

El problema subyace en que la separación entre puestos de la administración pública respecto de las posiciones políticas en puestos de elección popular ya no existe. El intercambio entre posiciones políticas y de administración es cotidiano: legisladores que al terminar su periodo pasan a ser delegados de la SEDESOL, como ocurrió en la administración Calderonista y funcionarios de las secretarías pasan a ocupar posiciones legislativas o de elección popular. El propósito es mantener el poder y acceder a los recursos públicos.

Los objetivos de mejorar las condiciones de vida de la población, de abatir la pobreza, de reducir la desigualdad y la exclusión, de realizar acciones de prevención social de las violencias han sido relegados por las ambiciones personales y partidarias de preservación del poder.

La situación anterior deriva de los niveles de corrupción e impunidad que dominan la gestión del Estado en nuestro país y el abuso ilimitado que hacen funcionarios públicos de los recursos públicos actuales e incluso futuros mediante la adquisición de deuda.

El rediseño de la administración pública para poder realizar una estrategia que efectivamente eleve el bienestar de la población, reduzca la desigualdad, la discriminación y la exclusión, pasa necesariamente por acabar con el abuso de los recursos públicos con fines patrimoniales, por una profesionalización de los servidores públicos, por una depuración de los programas sociales actuales, por lograr la articulación y coordinación de los que queden y por una mayor participación de la ciudadanía en todo el ciclo de las políticas públicas.

Los problemas sociales no son difíciles sino sumamente complejos. La imposibilidad de abordar todos hace indispensable encontrar aquellos que son clave para alcanzar un efecto ampliado que permita enfrentar o superara otros.

Los recursos públicos son limitados por ello es muy importante detectar esos aspectos de la realidad social que al ser atacados permitirían enfrentar mejor esa complejidad: ¿será la cobertura universal de la seguridad social, la mejoría de los salarios o la instauración de una renta básica universal, o  la educación de calidad para todos, o de salud pública o el desarrollo de un sistema de cuidados o de un programa nacional de salud mental comunitaria, o sistemas efectivos de contraloría social?

Uno que personalmente me parece crítico es la reconstrucción de un Estado con una institucionalidad que coloque el bienestar de la población como su objetivo, combata la desigualdad y la discriminación y acabe con la pobreza, recupere la dignidad de la vida y del trabajo y combata y castigue la corrupción y el abuso.

*Con la colaboración de Ivet Pérez Molina y María Teresa Manjarrez.

Ampliación de la cobertura de la seguridad social a los trabajadores no asalariados autónomos o que los hacen por cuenta propia y a los trabajadores asalariados que trabajan en condiciones e informalidad.

Ampliación de la cobertura de la seguridad social a los trabajadores no asalariados autónomos o que los hacen por cuenta propia y a los trabajadores asalariados que trabajan en condiciones e informalidad.

Presentado en el marco de la 2° Semana de la Seguridad Social y el Empleo
Clara Jusidman Rapoport
26 de abril de 2017
Si bien este conversatorio es sobre pensiones suficientes el tema que quisiera yo tocar es el referido a la urgente necesidad de ampliar la cobertura de la seguridad social a todas las personas de manera progresiva si en realidad queremos reducir la desigualdad, enfrentar la pobreza y la exclusión y hacer efectivos los derechos humanos contenidos en los tratados e instrumentos internacionales de los que México es parte. Es un asunto de justicia social.
Como muchos instrumentos de la política social, la seguridad social tal como funciona en México actualmente, contribuye a ampliar la desigualdad: funcionarios públicos que gozan de altas pensiones frente a millones de trabajadores que ni siquiera llegan a obtener alguna.
Entiendo que en las últimas tres décadas la conversación se ha centrado en la sustentabilidad financiera de los esquemas actuales de pensiones y en general de la seguridad social, así como en la suficiencia de los montos que reciben las personas pensionadas. También se han desarrollado las pensiones sociales no contributivas y se estableció el seguro popular que si bien son un paso, no constituyen una red de seguridad social digna para los grupos excluidos de ésta.
Hay varias razones que considero deberían llevarnos a una reflexión más profunda sobre la pertinencia de mantener el enfoque de Bismarck de la seguridad social, limitado a crear una red de protección solamente para los trabajadores asalariados. Si bien el IMSS fue de gran utilidad en la etapa de industrialización del país y durante por lo menos cuatro décadas hasta finales de los años setenta, su pertinencia empezó a ser cuestionada en los años ochenta con el cambio de política económica y de visión sobre el papel del Estado en la provisión de bienestar.
Junto con la pérdida de poder de los sindicatos y confederaciones obreras, inicia una fase de decadencia de los servicios de seguridad social y de su presencia como una de las grandes instituciones del bienestar de las personas en el país. Así, se le deja de ver como una política que contribuye a la mejoría de la vida de las familias obreras para pasar a convertirse en una especie de pesadilla para los gobiernos conservadores.
La política de contención salarial adoptada por esos gobiernos y las bajas tasas de crecimiento del empleo formal contribuyeron a su deterioro. También ha influido la negativa de los gobiernos a ampliar la base contributiva y los impuestos a los sectores de altos ingresos.
Actualmente, la seguridad social en México enfrenta al menos el envejecimiento de la población, la prolongación de la esperanza de vida y el incremento de las enfermedades crónico degenerativas, que implican mayores costos para su atención.
El tema que me interesa destacar es que a casi 75 años de su creación, los intentos de ampliación de la cobertura de la seguridad social hacia otros trabajadores o grupos de población no han sido muy exitosos y se sitúan en el margen de sus servicios: no protegen a toda la población y limitan aquellos servicios que les proporcionan a quienes logran incorporarse mediante seguros voluntarios
La realidad en este momento en el mundo del trabajo, es que si bien cerca de tres cuartas partes de la población ocupada continúa siendo asalariada, por lo menos una tercer parte de ella trabaja en condiciones de informalidad, una de cuyas características es no tener afiliación a la seguridad social y enfrentar condiciones laborales precarias. El otro 25 por ciento es población ocupada no asalariada en la que se encuentran desde profesionistas, técnicos y trabajadores del arte hasta trabajadores en servicios personales, o trabajadores industriales, artesanos y ayudantes y un porcentaje importante de comerciantes.
Si bien es cierto que una proporción de los trabajadores asalariados en condiciones de informalidad son ocupados por empresas medianas y grandes así como por gobiernos que mediante una inspección del trabajo honesta, eficiente y bien aplicada podrían incorporarse al seguro social, otros son subcontratados por empresas que proveen servicios a esos mismos empleadores (outsourcing, terciarización); y un porcentaje alto trabajan para empresas micro y pequeñas que difícilmente alcanzan a cubrir los costos de la contratación. Muchas personas trabajadoras experimentan a lo largo de su trayectoria laboral entradas y salidas al empleo formal, al informal, al desempleo y a la inactividad y no logran alcanzar las semanas de cotización para obtener una pensión.
Este grupo de trabajadores junto con los no asalariados han sido estigmatizados como trabajadores informales en el imaginario colectivo de las élites, son un lastre para la economía por sus bajos niveles de productividad, la ocupación del espacio público para realizar sus actividades, producen y venden piratería, le quitan clientela a las empresas formales, etc.
La narrativa dominante es que la informalidad debe desaparecer, todos deben ser formalizados, son unos parias y el gobierno no debe aplicar un solo centavo del presupuesto en su beneficio o para genera con la participación de ellos, algún o algunos mecanismos de protección frente a enfermedades, accidentes, muerte, vejez y desempleo.
Esa fue la actitud asumida por los partidos conservadores en las recientes discusiones sobre el derecho humano al trabajo y del trabajo en la Constitución política de la Ciudad de México, cuando intentamos que quedara un mandato para que se desarrollaran modalidades de protección social a los trabajadores autónomos, independientes o por cuenta propia.
Otra forma de entender lo que se ha llamado informalidad que incluye a poco más de la mitad de la población ocupada en el país, podría darse si se desglosan los grupos de población que la componen:
1. Personas trabajadores que venden sus servicios a los hogares ya sea a un solo empleador o a varios. Incluye empleados domésticos, jardineros, choferes, cuidadores, enfermeros, pintores, personas que dan mantenimiento a las viviendas, que reparan aparatos domésticos, vehículos, entre otros. Los hogares no son empresas con fines de lucro y muchos de ellos tendrían dificultades para cubrir los costos de la contratación formal de trabajadores, incluyendo el pago de seguridad social.
2. Un amplio sector de ocupaciones y oficios tradicionales que existían antes de que se concibiera la categoría de informales y que se realizan por cuenta propia: artesanos, artistas, operadores de transporte, profesores, músicos, fotógrafos, modistas y costureras.
3. Personas que trabajan para organizaciones y empresas no lucrativas que son contratadas por honorarios o por remuneraciones asimiladas a salarios, con mínimas prestaciones.
4. Una proporción importante de comerciantes que trabajan por su cuenta o con apoyo de trabajadores asalariados, que lo hacen en pequeños establecimientos fijos, semifijos o en forma de ambulantes. Incluye por ejemplo a los locatarios de mercados públicos y tianguis y a vendedores de comida preparada.
Todos estos grupos de personas incluyendo a profesionales, técnicos y trabajadores del arte que trabajan por cuenta propia o como “free lance” no tienen cobertura de seguridad social.
Si se enferman y no pueden trabajar, nadie les cubre al menos una proporción del ingreso que pierden, cuando envejecen tal vez tienen acceso a una pensión social y si mueren sus familias quedan desprotegidas económicamente. Son trabajadores en la pobreza o con alto riesgo de sufrirla en alguna etapa de su vida.
Personalmente me pregunto si la calidad de vida de las élites no se vería afectada de modo importante si desaparecieran los servicios prestados por los llamados trabajadores informales o si la economía mexicana podía haber sostenido las bajas remuneraciones a las personas trabajadoras formales si no existirá una oferta de bajos precios de alimentos preparados y de ropa y calzado. La proliferación de puestos de comida en zonas donde empiezan a surgir oficinas es muy notoria.
En las nuevas modalidades de trabajo están surgiendo lo que se denominan ocupaciones atípicas que no se enmarcan en el tradicional trabajo asalariado, de tiempo completo y para un solo empleador. Un ejemplo es la terciarización o subcontratación, otros es el trabajo desde la casa, los trabajadores con contratos cero que están ahí dispuestos para una empresa que los utiliza y les paga sólo cuando tiene pedidos. La relación trabajador-empleador se va diluyendo bajo nuevas modalidades y con ello la responsabilidad que los segundos tienen para ofrecer condiciones dignas de trabajo.
Desde hace varios años en el país no se generan suficientes empleo formales, ni la precarización de las condiciones en que estos se crean ofrecen incentivos para que las personas opten por un trabajo formal.
Ahora bien, la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos señala “Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otros encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”
El derecho de toda persona a la seguridad social se encuentra consagrado tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos conocido como Protocolo de San Salvador.
La Observación General No 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas sobre la seguridad social, define el contenido y alcance del derecho a la seguridad social y es clara a señalar que “ aunque toda persona tiene derecho a la seguridad social, los Estados Parte deben prestar especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho en particular. Las personas que trabajan en el sector no estructurado (párrafo 31) Además, textualmente establece que “los Estados Parte deben adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para que la cobertura de los sistemas de seguridad social se extienda a las personas que trabajan en la economía no estructurada. Estas medidas podrían incluir a) la eliminación de los obstáculos que impiden el acceso de esas personas a los planes de seguridad social no tradicionales, como el seguro comunitario; b) el otorgamiento de un nivel mínimo de cobertura de riegos e imprevistos con una expansión progresiva en el tiempo; y c) el respecto y el apoyo a los planes de seguridad social desarrollados en el marco de la economía no estructurada, como los planes de microseguros y otros planes de microcréditos afines” También propone “se podrían desarrollar planes alternativos de bajo costo para ofrecer una cobertura inmediata a los excluidos de la seguridad social, aunque el objetivo debe ser integrarlos a los planes ordinarios de seguridad social. Se podrían adoptar políticas y un marco legislativo para integrar gradualmente a las personas que trabajan en el sector no estructurado o que por otras razones están excluidas a la seguridad social (parr. 54)
La OIT en su Recomendación 204 señala que los Estados Miembro deberían b) promover la protección de la seguridad y la salud en el trabajo y extenderla a los empleadores y los trabajadores de la economía informal.
En las buenas prácticas internacionales se ha observado que las iniciativas de ampliación de la cobertura del seguro social han tenido éxito cuando incluyen la adaptación de las prestaciones, las cotizaciones y las operaciones a las características de algunas categorías de trabajadores de la economía informal. Ente otras cosas, estas podrían consistir en:
– Dar a los beneficiarios la posibilidad de afiliarse a las ramas del seguro social que deseen, según sus necesidad y capacidad de aportar cotizaciones
– Permitir cotizaciones más flexibles a fin de tener en cuenta las fluctuaciones de los ingresos o los ingresos estacionales (por ejemplo en el caso de los trabajadores agrícolas)
– Incluir mecanismos específicos para determinar los niveles de cotización de los empleados y los trabajadores independientes cuando los ingresos reales son difíciles de evaluar
– Reducir los costos del registro y, ofrecer a los contribuyentes en pequeña escala ¨regímenes simplificados¨ en función tanto del riesgo como del cumplimiento de las obligaciones impositivas.
Esquemas como el minitributo desarrollado en Uruguay es un método particular de recaudación de seguridad social, aplicado como una categoría impositiva, para trabajadores autónomos con facturación limitada y pocas actividades comerciales en comunidades y espacios públicos. Tiene principalmente por objeto promover la cobertura de la economía informal.
La extensión universal de los servicios de salud, la creación de mutuales de salud, los regímenes de microseguros, así como diversas modalidades de transferencias monetarias como son las pensiones universales a las personas mayores, a familias con hijos o a determinados grupos, como son las personas con discapacidad, huérfanos y otras personas vulnerables han proliferado en el mundo. La OIT señala que las diferentes “políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada”89ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2001.
Desde hace muchos años he cuestionado el hecho de que las contribuciones a la seguridad social recaigan en las empresas que ofrecen trabajo pues esos pagos encarecen el costo de la fuerza de trabajo y van en contra de las políticas de generación de empleos. Lo mismo ocurre con los socorridos impuestos sobre la nómina. Consideraría más justo que fueran las empresas que se automatizan y buscan evitar la contratación de mano de obra las que deberían cubrir los costos de las prestaciones generales a los trabajadores.
Me parece también injusto que de los impuestos generales se derive la cuota gubernamental para el pago de la seguridad social que beneficia sólo a los trabajadores asalariados y excluye a los no asalariados, particularmente cuando después de tantos años de haberse implantado la seguridad social es más que evidente que estos últimos nunca se convertirán en asalariados en condiciones formales de trabajo y por el contrario están surgiendo un número creciente de trabajos atípicos por el desarrollo tecnológico y los cambios culturales. Esta situación es discriminatoria e injusta dado que seguramente un importante número de trabajadores autónomos hacen contribuciones al presupuesto público, sin recibir la contraprestación de la seguridad social.
Me parecería entonces que la aspiración debería ser un cambio progresivo del financiamiento de la seguridad social por impuestos generales, la aplicación de una reforma tributaria más equitativa que amplíe los ingresos públicos y la incorporación progresiva a la seguridad social de aquellas personas que han sido históricamente excluidas, tomando en cuenta el máximo de recursos disponibles. Esto en el fondo significa para México un cambio profundo en la perspectiva conservadora de las élites gobernantes.

El matrimonio igualitario dentro de la reconfiguración de los arreglos familiares

El matrimonio igualitario dentro de la reconfiguración de los arreglos familiares.

Clara Jusidman Rapoport

21 de septiembre 2016

Foro en el Senado de la República

Las familias son construcciones sociales que responden a los cambios económicos, sociales, culturales y políticos que ocurren con la evolución de las sociedades. Su configuración, su estructura y los roles que se asignan a sus miembros van variando de acuerdo a las necesidades que deben cubrir para estos integrantes. Es así que, por ejemplo, las familias en las sociedades feudales debían asumir una serie de funciones para la sobrevivencia de sus miembros muy distinta a las que ahora cumplen las familias en sociedades modernas, secularizadas, urbanas y más educadas en las cuales los Estados y el mercado juegan un papel importante en la cobertura de las necesidades de los seres humanos. En la actualidad por ejemplo, en nuestro país un número creciente de los miembros de las familias y de sus tiempos de trabajo deben dedicarse a la obtención de ingresos para la sobrevivencia de los grupos, reduciendo los tiempos destinados al cuidado y a la reproducción de los seres humanos.

Las personas se reúnen en familias con propósitos muy diversos. Si bien es cierto que varias lo hacen con fines de procreación y subsistencia otras privilegian la convivencia, el afecto, la protección, el cuidado o la seguridad económica actual y futura. No pocas forman familias para evitar la soledad y lo hacen particularmente en la vejez y en la juventud.

Las familias contribuyen en la construcción de los seres humanos ofreciendo medios de subsistencia, afecto, transmitiendo valores y dotando de habilidades para la vida, pero aun estas funciones tan fundamentales pueden ser compartidas por otras estructuras sociales como son las organizaciones comunitarias, las escuelas, el Estado o las empresas del mercado.

El surgimiento del Estado y del mercado redistribuyó funciones en el desarrollo de los seres humanos que anteriormente eran sólo competencia de las familias y las comunidades: la provisión de alimentos, de educación, de salud, de transporte, entre otras. Las llamadas organizaciones de la sociedad civil ofrecen ahora talleres y cursos sobre valores y habilidades para la vida.

La evolución de las sociedades desde el siglo XIX donde se inicia el reconocimiento de los derechos humanos de las personas hasta llegar a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y a la secuela de instrumentos internacionales que derivan de la misma, introducen un cambio fundamental en las relaciones que se dan al interior de las familias entre sexos y generaciones.

Las relaciones familiares experimentan modificaciones importantes frente al reconocimiento de las mujeres como personas con igualdad de derechos y obligaciones que los varones, el reconocimiento de los niños y las niñas como personas de pleno derecho y la postulación del interés superior de la infancia, así como la aceptación de la existencia de diversidad sexual entre los seres humanos. Las relaciones de subordinación de las mujeres y los miembros jóvenes de las familias con respecto a la autoridad de los hombres sufre un vuelco al reconocerse los derechos humanos de todos y todas y la cultura machista que tanto dolor y violencia causa resultó profundamente cuestionada.

A ello se agregan varios derechos reconocidos para todo ser humano: a la igualdad, a la no discriminación, a la autodeterminación, a la libertad de creencia, a la autonomía personal, a la dignidad, a una vida libre de violencia, entre otros.

Desde mi perspectiva, la compartición de funciones que antes eran exclusivas de las familias con el Estado y el mercado, el reconocimiento de que todas las personas tenemos derechos humanos y los avances en las ciencias de la reproducción humana determinan cambios sustanciales en la configuración de las familias de principios del siglo XXl.

Al nivel del Estado  obligan a la actualización de los marcos jurídicos y de las políticas y programas públicos dirigidos a las personas y las familias. Al nivel de la vida social generan modificaciones que paulatinamente van siendo aceptadas y que rompen con concepciones rígidas que ya no se adaptan a la realidad.

Así la negativa a reconocer configuraciones familiares que no se ajustan a la concepción de la llamada familia “natural” o nuclear formada por hombre y mujer unidos por matrimonio civil y religioso y sus hijos, cuyo propósito es la procreación, está siendo controvertida por las constantes transformaciones sociales que ocurren en la realidad y que van modificando los arreglos familiares que realizan las personas para la convivencia cotidiana.

Desde la creciente presencia de familias monoparentales, familias recompuestas formadas por personas que tuvieron matrimonios o arreglos de convivencia previos, las familias extensas, las familias de parejas homosexuales,  las formadas por parientes o incluso por no parientes sólo con fines de convivencia, protección, crianza y cuidado determinan que la proporción de familias nucleares de parejas heterosexuales se vaya reduciendo  en el extenso y diverso mundo de los arreglos familiares.

Es en razón de esta realidad que se transforma permanentemente y  honrando los derechos humanos de la personas de la diversidad sexual se hace indispensable en el marco jurídico que rige nuestras relaciones sociales, económicas y políticas que el matrimonio igualitario entre parejas de igual sexo sea reconocido de manera que estas parejas puedan disfrutar de iguales derechos que las de personas heterosexuales, incluyendo la herencia, la seguridad social, la propiedad compartida de bienes e incluso la adopción.

Cossío Díaz y Orozco y Villa señalan que si bien debe establecerse que en nuestro país ”existen otras figuras- como el concubinato y la sociedad de convivencia, que pueden dar protección jurídica a las parejas homosexuales-, nos parece que sería un error no reconocer el peso que aún tiene el matrimonio como institución y mecanismo de legitimación de las relaciones sociales”

El matrimonio continúa teniendo un valor simbólico importante en el compromiso de convivencia que realizan las parejas, aunque también se observa en el país que la tasa de matrimonios de parejas heterosexuales se va reduciendo en el tiempo y la edad para contraerlo se va retrasando.

Diversos estudios realizados muestran que son las mujeres, las personas con ideología progresista, las que habitan en zonas urbanas, las personas jóvenes, las personas con mayor número de años de educación y  aquellas con mayores niveles de ingreso las que muestran mayor aceptación de los matrimonios igualitarios.

La mayor resistencia y oposición se presenta entre los hombres, las personas mayores que fueron socializadas en otras épocas, los habitantes en territorios rurales, las personas con menores grados de educación y con niveles económicos más bajos y aquellas para los cuales la religión es muy importante y acuden a reuniones de grupos religiosos.

México junto con Canadá, Argentina, Uruguay, Estados Unidos, Brasil, Chile y Colombia son los países de América donde existe mayor aceptación de la población al matrimonio entre personas del mismo sexo.

El reconocimiento de la diversidad sexual y de los derechos de la población LGTBITTT, así como del matrimonio igualitario son parte de la evolución en las relaciones sociales en una sociedad moderna, secular, con mayor educación e información y crecientemente urbana.

Referencias:

Cossío, J y L. Orozco (2016), “Reconfigurando las familias desde el derecho y el matrimonio igualitario”, Coyuntura demográfica, Núm. 10, pp- 15-23.

Lodola, G y M. Corral (2010), “Apoyo al matrimonio entre personas del mismo sexo en América Latina”, Perspectivas desde el Barómetro de las Américas, Núm. 44, disponible en http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/I0844.esrevised.pdf

Maldonado, A (2015), “Matrimonio entre personas del mismo sexo resuena fuertemente entre los jóvenes en las Américas”, Barómetro de la Américas: Actualidad, LAPOP, disponible en http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/ITB021es.pdf

 

Desigualdad, pobreza y Cruzada contra el hambre

 

México en el contexto de América Latina ha tenido en los últimos años un pobre desempeño en la reducción de las brechas de desigualdad y en el abatimiento de la pobreza. En cambio Argentina, Brasil, Chile,  Perú y Ecuador entre otros han mostrado resultados muy positivos pues lograron crecer y reducir la desigualdad, así como los índices de pobreza en razón de las políticas adoptadas, entre ellas medidas macroeconómicas expansivas,  mejoría en la educación, un desempeño favorable del mercado de trabajo y la revisión de las políticas salariales.

En nuestro país en cambio, el discurso político que habla de reducir la desigualdad y la pobreza parece sólo cambiar la envoltura externa del paquete manteniendo las mismas líneas de política social y fundamentalmente de política económica, centrada en la protección de los equilibrios macroeconómicos básicos y de las bases de acumulación de riqueza de los sectores más poderosos, destacadamente los monopolios que dominan varios sectores de la economía mexicana. A la par de ello, la ausencia de Estado de Derecho, la corrupción y la impunidad generalizadas en el país constituyen formas de extracción de recursos de los sectores medios y pobres por parte de las élites políticas, económicas y criminales.

Los programas sociales continúan focalizándose hacia los sectores pobres rurales y urbanos, mediante acciones de corte fundamentalmente asistencial mismos que profundizan la dependencia de millones de familias y personas. Son aquellos programas que les hacen transferencias de ingresos, les entregan directamente bienes y servicios en calidad de beneficiarios o de sujetos de crédito y no de titulares de derechos; o les amplían el acceso al seguro popular pero que por  grandes desvíos de recursos, no se amplió la disponibilidad de la infraestructura y de servicios de salud.[1]

En 2014 el Ejecutivo anunció la transformación del emblemático programa de transferencias “Oportunidades” a “PROSPERA”. El cambio según fue anunciado consiste en sumar a la entrega de transferencias monetarias programas relacionados con fomento productivo, generación de ingresos, bienestar económico e inclusión financiera y laboral para los beneficiarios. A estos se dirigirán también los programas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación  (SAGARPA) y de la Secretaría de Economía. Todo esto en el marco de los anuncios que ha realizado el Poder Ejecutivo sobre el cambio hacia una “política social de nueva generación”. Sin embargo, no se logra observar nuevos programas productivos, ni modificaciones en los programas ya existentes, ni una nueva distribución de los recursos.

Estos escasos programas dirigidos a fortalecer las actividades económicas y las capacidades de producción y de los pequeños y medianos productores, comerciantes y prestadores de servicios que a su vez son importantes generadores de empleo, no llegan a compensar el embate que estos enfrentan por parte de las cadenas comerciales y de servicios que han encontrado, ni tampoco la magnitud del contrabando y la piratería que se presenta en el país o el cobro de protección, de piso y las extorsiones que les impone el crimen organizado. Además,  la reciente reducción presupuestal por la baja del precio del petróleo, está impactando a algunos de los programas dirigidos a esos pequeños y medianos productores,

Los programas públicos de apoyo a la producción agrícola y ganadera por su lado, se dirigen hacia los productores medios y grandes esencialmente dedicados a la producción para la exportación. Asimismo, el sistema financiero ha tenido ganancias extraordinarias en los últimos años, lavando dinero, alentando el crédito al consumo y al endeudamiento de millones de familias y cobrando tarifas extraordinarias por sus servicios, con una grave ausencia en el otorgamiento de créditos para la producción en general y agroalimentaria en especial.

La política salarial que permite reconocer y dignificar el trabajo humano y redistribuir entre capital y trabajo las ganancias de la productividad, es una zona de desastre desde hace casi cuarenta años. Es causa eficiente de la incorporación de miles de jóvenes de las generaciones del llamado “bono demográfico” a actividades riesgosas e ilegales, generadoras de ingresos rápidos y sustantivamente más elevados que los minisalarios que se pagan en las actividades “formales”. Incluso el CONEVAL en su reciente evaluación de la política social, ha señalado que “si variables importantes del mercado laboral –productividad, salario y ocupación- mejoran, se reducirá la vulnerabilidad en el empleo, mejorarán los ingresos y disminuirán los índices de pobreza.”[2]

Es decir, todo el funcionamiento social, económico y político del país parece conspirar contra cualquier intento tímido de revertir la ampliación de las brechas de ingreso y el incremento de la miseria y de las violencias.

Y esa ha sido la situación de la Cruzada contra el Hambre. No es una estrategia de la actual administración que tenga la fuerza desde concepción y estrategia, ni de políticas y programas y menos de recursos y de acciones concretas, para lograr revertir la profundización de la pobreza y la desigualdad en el país.

Vista desde su concepción y estrategia la Cruzada se enfoca a un grupo limitado de población, afectada por déficit de alimentación y la nutrición y desatiende por ejemplo, la crisis de obesidad y diabetes que afecta a 7 de cada 10 adultos en el país y que es consecuencia de malos hábitos promovidos por los intereses comerciales, pero que a su vez refleja carencias previas en materia nutricional. Tampoco asumió o reconoció el enorme peso económico que tiene el sistema alimentario en el país y los múltiples actores e intereses que participan en él. La Cruzada se colocó en la fase final del sistema, la del consumo buscando asegurar alimentos a la población elegida que es poco más de 7 millones de personas. Tampoco asumió la gran destrucción que se ha hecho a lo largo de los últimos treinta años de todos los instrumentos de política gubernamental que permitieron intervenir en ese sistema y dar seguridad alimentaria y erradicar el hambre en ciertas etapas de la historia moderna de México. No se adoptó jamás una estrategia para enfrentar  la volatilidad de los precios internacionales de alimentos básicos en el mundo como son los granos y los cárnicos, ni para hacer frente a la concentración de la producción y del comercio de esos productos en unas cuantas empresas transnacionales, o para actuar respecto de los efectos en la producción de alimentos derivados del cambio climático, del crecimiento de la demanda de los países emergentes y del crecimiento de la producción de biocombustibles. La Cruzada no ha planteado hasta ahora ninguna propuesta para hacer frente a la creciente dependencia de alimentos importados para cubrir la demanda interna en México, diferencia sustantiva con las estrategias contra el hambre de países como Brasil y Uruguay.

Respecto de las políticas, programas, recursos y acciones concretos de la Cruzada contra el Hambre en dos años de implementación ha quedado claro que se contó con muy pocos recursos nuevos que podrían resumirse en la creación de Comedores Comunitarios y la Tarjeta sin Hambre. El resto de los esfuerzos consistió en la  alineación  de noventa programas y acciones ya existentes en varias secretarías e instituciones federales que se concentraron en  los municipios seleccionados, por ejemplo, el único cambio en las reglas de operación de estos programas consistió en señalar que se daría prioridad a los municipios de la Cruzada. Posteriormente se fueron excluyendo algunos de los 90 programas originales al darse cuenta la SEDESOL que poco o nada tenía que ver con el objetivo de la Cruzada.

Si bien se hizo un esfuerzo por firmar acuerdos con gobiernos estatales y municipales, empresas de alimentos y sociedad civil (fundamentalmente la que ofrece algún tipo de asistencia alimentaria) para lograr también que sus acciones y recursos convergieran en los objetivos y territorios seleccionados por la Cruzada, hasta ahora, destaca la firma con empresas tan polémicas como Nestlé y Pepsi Co.

La creación del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE) incluye un mecanismo de concertación entre instituciones federales la llamada Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre, así como un Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre integrado por representantes de diversas organizaciones de los sectores social y privado, de instituciones académicas y de organismos e instituciones internacionales. También se tiene la representación, en carácter de invitados, de los titulares del Poder Ejecutivo de cada una de las entidades federativas. Se ha formado asimismo un Comité de Expertos, integrado por investigadores y académicos en las áreas sociales, de salud y de economía cuyo propósito es realizar diagnósticos y propuestas de acción.

Se han creado Comités Comunitarios con el fin de propiciar la participación social de quienes son beneficiarios de los programas sociales de la Cruzada contra el Hambre. Sus funciones son: colaborar en la implementación de los programas, en la selección de las y los beneficiarios, así como supervisar que los programas cumplan con las metas establecidas. La reciente evaluación publicada por Coneval en 2014 señala,[3] que de 60 mil Comités creados según SEDESOL, “algunos no se han reunido después de su instalación, no cuentan con indicadores para saber su grado de avance y no hay evidencia de que la información generada por ellos sea utilizada para la planeación gubernamental”.

A dos años de su implementación preocupa que la Cruzada no ha contado con recursos nuevos o reorientados a partir de la eliminación de otras erogaciones en el presupuesto; que más bien pareció centrarse en una Cruzada de convencimiento a muchos de los intereses creados en torno a los programas federales que integró, los cuales  ya beneficiaban a determinados territorios y clientelas, ya tenían a sus operadores y a sus proveedores; así también preocupa que incorporó a los gobiernos estatales y municipales que han manejado hasta ahora con total discrecionalidad y libertad sus programas y recursos sociales beneficiando también a determinados grupos e intereses; o convenciendo a las empresas de alimentos que han atentado contra la buena nutrición de los mexicanos desprestigiando las dietas originarias e introduciendo alimentos industrializados con efectos devastadores en la salud de los mexicanos o acudiendo al auxilio de las grandes instituciones de beneficencia privada que operan bajo un enfoque de asistencia y no de derechos.

La convocatoria a la participación de todos estos agentes para tener resultados contundentes en el abatimiento de la pobreza y del hambre, -que no de la desigualdad porque no se contempló ninguna acción destinada a afectar o a reducir brechas- demandaría un gobierno fuerte que comprometa recursos financieros y humanos, recupere y utilice instrumentos de política, que intervenga y regule la libertad absoluta de los mercados de tierras y de alimentos, asuma la complejidad de la cuestión alimentaria y nutricional y por tanto, diseñe una estrategia consistente y que cuente con la capacidad para implementar los programas y acciones que se definan.

Ojalá, a dos años de su puesta en marcha y dadas las limitaciones que ha mostrado la Cruzada, el Presidente Peña Nieto realice un verdadero compromiso con el derecho humano a la alimentación adecuada, suficiente y satisfactoria para dar pasos reales hacia el cumplimiento de las obligaciones del Estado Mexicano en materia de Derechos Humanos y reconozca la situación tan delicada y vulnerable que se enfrenta en este campo en razón de la economía globalizada, el cambio climático, la pobreza y la desigualdad.

[1]Aunado a esto, el estudio Indicadores de Acceso y Uso Efectivo de los Servicios de Salud de Afiliados al Seguro Popular realizado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) en 2014 señala que, de los derechohabientes, la población afiliada al Seguro Popular fue la que más reportó no recibir atención a sus problemas de salud, destacando entre los motivos: la falta de dinero, el tiempo de espera para ser atendido y la escasez de medicamentos.

[2]CONEVAL (2014), Informe sobre la política de Desarrollo Social 2014.

[3]Idem.

Política social a nivel subnacional en México

 

No estoy al tanto del debate actual en la materia pero observo que:

  1. Se mantiene una centralización de la captación de ingresos por el Estado Federal. Los estados y municipios dependen de las participaciones federales y de los fondos federales especializados, mientras continúan con una muy baja recaudación propia. Subsiste y no parece estar en revisión el pacto federal en esta materia.
  2. Está ocurriendo una reconsideración y reversión de la agresiva política de descentralización adoptada en la década de los años noventas a partir del Consenso de Washington, del triunfo del pensamiento ortodoxo y de la adopción del modelo neoliberal de políticas social y económica (recentralización de la compra de medicamentos y del pago de la nómina de los maestros, la propuesta del INE)
  3. Se han hecho evidentes los crecientes niveles de endeudamiento de los gobiernos estatales y municipales y los altos niveles de corrupción en el ejercicio de los recursos federales por los gobiernos subnacionales. Opacidad en el manejo de las participaciones y corrupción en el manejo de los fondos: SUBSEMUN y Seguro Popular.
  4. Se hace cada vez más evidente la incapacidad de gestión de recursos y de políticas y programas de muchos gobiernos municipales parte por la falta de actualización de la arquitectura institucional municipal frente a la ampliación de atribuciones, funciones y recursos que recibieron en los últimos años: parte por la ausencia de un servicio civil de carrera municipal de carrera o de modelos de certificación de calificaciones profesionales y por la captura de los gobiernos municipales por la delincuencia organizada, los caciques tradicionales o por políticos que ven en ellos fuentes interesantes de recursos.
  5. La dificultad de hacer sostenibles las políticas y programas sociales que se observan al nivel federal se agudiza a los niveles subnacionales por la alternancia de partidos en los gobiernos, por partidos distintos en el los gobiernos estatales respecto de los que gobiernan los municipios y el federal, por conflictos al interior de los partidos y por la poca duración de los gobiernos municipales.
  6. Ausencia de mecanismos eficientes de transparencia y rendición de cuentas y de contrapesos en el ejercicio de la función pública al nivel subnacional por el control de los gobernadores de los organismos autónomos o en vías de serlo como los institutos de acceso a la información, la comisiones de derechos humanos, los institutos electorales; así como también de los poderes legislativo y judicial y de órganos de auditoría de los legislativos.

Parto de la hipótesis de que experimentamos:

  1. Gobiernos débiles en sus capacidades de diseño y gestión de políticas y sin experiencia y conocimiento de la cosa pública,
  2. Desmantelamiento de instrumentos de política gubernamental que le daban fortalezas a los Estados o al menos al Estado Federal, para orientar el desarrollo del país, por ejemplo el desastre que se vive en el campo mexicano a partir de la desaparición de varias herramientas y programas públicos (crédito, aseguramiento, insumos, acopio, etc.) y del cambio de prioridades; MENOS ESTADO Y MAS MERCADO
  3. Deterioro en la calidad de los servicios públicos sociales tradicionales como la salud, la educación escolarizada, los programas de vivienda, la seguridad social, la política de protección laboral y de los ingresos, con un salario mínimo legal que está por los suelos.
  4. Con ello, pérdida del sentido de lo público como un bien y una responsabilidad común y que se manifiesta en bajas retribuciones a los servidores públicos y desprestigio de la función pública; la presencia de una gran número de trabajadores de gobierno en relaciones informales de trabajo (honorarios, lista de raya, pago con autogenerados, contratos temporales, outsourcing, etc.); ineficiencia, corrupción y maltrato a la ciudadanía cuando acuden o utilizan un servicio público
  5. Muy pocas políticas de Estado que se sostiene en el tiempo a través de las distintas administraciones. Programas y acciones sociales que se van superponiendo, pocas se eliminan, las más se mantienen con bajos niveles de desempeño y representan generaciones distintas de lo que se entiende por política social. CONEVAL.
  6. Ciudadanía de baja intensidad, desigualmente organizada en el territorio nacional, con precarios mecanismos de participación en la arena pública y sin herramientas para llamar a cuentas a los políticos en posiciones de Estado. Impunidad inacabable y evidente enriquecimiento con recursos públicos.

Mi interés en esta plática, que insisto busca ser más una conversación en donde quiero compartirles mi visión de la cuestión social actualmente y trasmitirles mi preocupación por lo que percibo como incapacidad del Estado Mexicano en sus distintos niveles para hacer frente a las transformaciones sociales que estamos experimentando y a la creciente complejidad social en un mundo globalizado.

Considero que esa creciente complejidad y los déficits sociales que de ella derivan no puede ser enfrentada de manera individual o por las familias y que se requiere de una organización colectiva que hasta ahora hemos llamado Estado para que ayude a enfrentar las viejas y nuevas problemáticas sociales y organice y controle las normas de convivencia pacífica. No creo tampoco que los bienes y servicios del mercado cubrirán las necesidades que derivan de esos déficits sociales.

Es decir, requerimos de un pacto actualizado entre individuos, familias, Estado y mercado a partir del reconocimiento de la complejidad social actual y de los déficits en las necesidades de las personas. Posiblemente incluso requerimos de un pacto global por los niveles de interdependencia que hemos alcanzado y la presencia de poderosas empresas trasnacionales que doblegan a los Estados Nacionales a sus intereses de lucro y acumulación.

Propongo en mi intervención una reflexión más referida a la naturaleza de las políticas sociales que actualmente son necesarias; misma que rebasa la división sectorial de política social que se expresa en lo que hemos concebido como derechos sociales: alimentación, salud, vivienda incluyendo infraestructura de servicios, educación, seguridad social y protección laboral. Debemos ampliar la concepción de política social hacia otros temas de las necesidades humanas para alcanzar una vida feliz como son las necesidades del cuidado, del descanso y del uso del tiempo libre, del reconocimiento de los derechos y necesidades de los diferentes grupos poblacionales (infancia, juventud, mujeres, adultos mayores, etc.), de la seguridad en distintos aspectos de la vida, incluso la seguridad al interior de las familias, de acceso a un medio ambiente limpio, también al afecto, a la participación, a la inclusión y al reconocimiento como personas dignas, a la belleza, a la cultura y a los desarrollos tecnológicos.

A partir de esa apertura de lo que concebimos como política social que define los campos donde se requieren intervenciones del Estado, podríamos también reflexionar sobre qué responsabilidades corresponderían o sería mejor que asumieran los distintos niveles de gobierno, a partir de criterios definidos. Tal vez podríamos hablar de políticas sociales de proximidad.

Los requerimientos para la vida

Maslow nos planteó una jerarquía de las necesidades humanas en la que establece una escala donde a partir de la satisfacción de las necesidades más básicas, las de naturaleza fisiológica como respirar, beber agua, alimentarse, descansar eliminar los desechos corporales, evitar el dolor, tener relaciones sexuales y mantener la temperatura corporal en un ambiente cálido o con vestimenta; los seres humanos desarrollan necesidades y deseos más elevados que ubica en los escalones superiores de su pirámide poniendo en segundo nivel las necesidades de seguridad y protección (física, de recursos, de protección de bienes y activos, de vivienda), en tercero las necesidades de afiliación (amistad afecto, intimidad sexual, participación, aceptación social), en cuarto la necesidad de reconocimiento nivel bajo (auto-respeto, confianza, competencia, logros, independencia y libertad) nivel alto (atención, aprecio, reconocimiento, estatus, dignidad, fama, gloria e incluso dominio o poder) y finalmente la necesidad de autorrealización o de motivación del crecimiento ubicada en la cima de la jerarquía. Es a través de su realización que se encuentra una justificación o sentido de la vida mediante el desarrollo de una actividad.

Desde INCIDE Social empezamos hace varios años una reflexión sobre el desarrollo y la política social con miras a preparar los materiales de una taller que impartíamos en un curso de profesionalización de las organizaciones de la sociedad civil en todo el territorio nacional auspiciado por el INDESOL. Iniciábamos el taller dividiendo en grupos a los participantes y les proporcionábamos dos figuras humanas: un niño y una niña. El ejercicio consistía en que cada grupo tenían que definir cuáles eran los requerimientos que esas personas tenían para lograr una vida feliz, de calidad o una buena vida.

Al llevar a cabo el ejercicio en contextos territoriales distintos, fuimos recogiendo aportaciones interesantes y logramos integrar lo que llamamos una matriz de requerimientos para la vida humana. Los funcionarios de INDESOL le pusieron el “Felizómetro”

LA CONSTRUCCIÓN DE CLIENTELAS EN LOS PROGRAMAS SOCIALES FEDERALES ACTUALES

La pregunta que se encuentra detrás del nombre de este seminario[1] es si los programas que forman parte de la actual política social en México, contribuyen al desarrollo de ciudadanía, reconociendo a los seres humanos como titulares de derechos sociales y propiciando que estos les sean protegidos, respetados, garantizados y promovidos por el Estado.

Para Carretón (1995) la ciudadanía plantea la reivindicación y reconocimiento de derechos y deberes de un sujeto frente a un poder. Significa una liberación de la condición humana de relaciones de sujeción y subordinación que durante tantos siglos caracterizaron las relaciones entre los individuos y de estos con los poderes.[2]

El concepto mismo de ciudadanía expresa un proceso en el que se pasa de ser súbdito a ciudadano. Norberto Bobbio lo llama “el pasaje de la prioridad de los deberes de los súbditos a la prioridad de los derechos de los ciudadanos”.[3]

Una analogía posible desde la mirada de los programas y políticas sociales significa pasar desde el reconocimiento a nivel público de la existencia de una situación de exclusión inicial, transitando por la calidad de beneficiarios (programas de asistencia social) hasta convertirse en titulares de derechos (programas de protección y seguridad social).

Para fomentar este proceso de tránsito hacia la ciudadanía es necesario que las personas conozcan sus derechos y la forma de exigirlos, así como sus obligaciones como ciudadanas y sus responsabilidades ante su incumplimiento. En el caso de los derechos y, en particular de los derechos sociales, se considera que si la ciudadanía reconoce sus derechos sociales como tales y no como prestaciones discrecionales del gobierno, estará en posibilidad de tomar acciones para demandar su cumplimiento.

Pero también significa la capacidad de las sociedades de ampliar derechos sociales al reconocer los nuevos riesgos que emergen ante las rápidas transformaciones que están ocurriendo en el mundo y que están generando nuevos tipos de exclusiones y vulnerabilidades, frente a la ausencia de responsables claros de atenderlas y superarlas y la presencia de poderes difusos e inasibles. El derecho a la vida, a la integridad física y mental, a la libertad y contra la esclavitud y la explotación, el derecho a una familia, o incluso a padre y madre, a la libertad de tránsito, al trabajo decente, al ingreso, entre muchos otros, están experimentando violaciones inimaginables de nuevo cuño donde los seres humanos y sus cuerpos han sido convertidos en mercancías transables, libremente disponibles y desechables.

En este sentido, actualmente enfrentamos no sólo el déficit o el rezago en la realización de los derechos sociales hasta ahora reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos, para un gran número de personas que no alcanzan a adquirir ciudadanía plena, en tanto que por otra parte, emergen, nuevos derechos por las grandes transformaciones de las sociedades que al no ser reconocidos contribuyen al mantenimiento de profundas desigualdades e injusticias. Son los casos, por ejemplo, de las poblaciones migrantes, de las personas desplazadas y de las que viven situaciones de violencia crónica o los derechos relacionados con las nuevas tecnologías.

El marco internacional y la interdependencia de los derechos

Ahora bien, el ejercicio pleno de ciudadanía significa tanto derechos como obligaciones y responsabilidades en materia política, civil, económica, social y cultural y se fundamenta en principios de igualdad, libertad y justicia. Parte del reconocimiento de la dignidad de todas las personas.

Los atributos de los derechos desde el enfoque de derechos humanos señalan que son:[4]

  • Universales-Corresponden a todas las personas y todas las personas tienen igual condición con respecto a esos derechos.
  • Inalienables– No se puede ser despojado de ellos por otros, ni se puede renunciar a ellos voluntariamente.
  • Indivisibles– Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales son igualmente necesarios para una vida digna. No hay una jerarquía entre ellos. No se pueden reprimir algunos para promover otros.
  • Interdependientes- La realización de unos depende de que los otros también se cumplan y por tanto, no es posible el ejercicio de una ciudadanía fragmentada: sólo política, sólo económica o sólo social, por ejemplo.
  • Exigibles- Los titulares de los derechos frente a un Estado pueden reclamar su cumplimiento y exigir a este que honre las obligaciones aceptadas en la firma de diversos instrumentos internacionales.
  1. H. Marshall escribía en los años cuarenta del siglo pasado sobre tres tipos de ciudadanías: la política, la civil y la social y señalaba que una no podía desarrollarse sin la otra, aunque fijaba cierto grado de prioridad a la civil, después a la política y por último a la social (Marshall, 1992:21-23).

En materia de derechos sociales los instrumentos internacionales[5] de derechos humanos reconocen los siguientes como derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA):

  • No discriminación
  • A la igualdad entre hombres y mujeres en el gozo de los DESCA
  • A un trabajo libremente escogido y aceptado
  • Al goce de condiciones de trabajo justas, equitativas y satisfactorias
  • A la libre sindicación
  • A la seguridad social
  • A la más amplia protección y asistencia posible a la familia
  • A un nivel adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuadas y a una mejora continua de las condiciones de existencia
  • Al más alto nivel posible de salud física, mental y social
  • A la educación
  • A los beneficios de la cultura y del progreso científico y tecnológico
  • A un medio ambiente sano
  • Los derechos de la niñez
  • Los derechos de protección de los ancianos
  • Los derechos de protección de los minusválidos

Este marco normativo es permanentemente enriquecido con el reconocimiento de otros derechos como es el derecho al agua y al desarrollo.

Como se puede ver la lista de DESCA incluye un amplio espectro de necesidades para la consecución de una vida digna que ha sido objeto de las políticas sociales sectoriales, pero también incluye los derechos de grupos de población y de las familias, considerando los derechos al trabajo y del trabajo que establecen la articulación entre lo social y lo económico.

En este contexto una política social que se rigiera por los principios de igualdad de acceso y trato, inclusión de todos y todas en la protección social universal y considerara la posibilidad y desarrollara los instrumentos jurídicos e institucionales para ejercer exigibilidad en el cumplimiento de los derechos sociales, contribuiría a la construcción de ciudadanía social y apoyaría el desarrollo de ciudadanía civil y política. Permitiría abatir la desigualdad, la exclusión y la discriminación.

El objetivo último es que todas las personas se sientan seguras y cuenten con la certeza de que frente a los riesgos sociales (empobrecimiento, vejez, desempleo, enfermedad, accidentes, muerte, hambre, catástrofes humanas y ambientales) existirán los mecanismos de protección social que evitarán que caigan en situaciones de pobreza, exclusión o abandono y que su dignidad como seres humanos estará garantizada por el conjunto social al que pertenecen. A su vez ellas cumplirían con sus responsabilidades ciudadanas contribuyendo con sus esfuerzos y recursos al bienestar colectivo y acatando los marcos legales de convivencia que permiten mantener un entorno armónico de cohesión social, democracia, participación y desarrollo.

Si bien se reconoce que en muchos países existen grupos desde muy amplios hasta muy específicos que carecen de las recursos mínimos necesarios para llevar una vida libre de pobreza y que ante la escasez de recursos públicos deberían recibir atención prioritaria a fin de superar esa condición, es importante que el objetivo de largo plazo sea incorporarlos a una red de protección social universal. Esta debe garantizar a todas las personas de acuerdo a los recursos disponibles y a los estándares socialmente aceptados en el contexto específico, el acceso, la disponibilidad, la calidad y la adecuación de los bienes y servicios que les aseguren el mantenimiento de una vida digna. Es decir, la posibilidad de transitar de ser sujetos o beneficiarios de programas de asistencia social a ser titulares de derechos de protección social.

El marco de derechos humanos propone para lograr la realización de los DESCA o lo que ahora consideraríamos una protección social universal, que cada sociedad determine de acuerdo al máximo de recursos de que dispone, los niveles básicos de garantía que puede asegurar a su población y de manera progresiva avanzar en el mejoramiento de esos niveles básicos. También se señala que sólo ante situaciones extremas, como guerras, crisis, catástrofes naturales, los países pueden disminuir los recursos destinados a la consecución de los derechos sociales y afectar los niveles de protección o cobertura ya logrados. Es por ello que se suele considerar a los DESCA como derechos programáticos.

En ese marco una pregunta que podríamos formularnos es si los programas y acciones sociales federales que se encuentran en operación tienen realmente como propósito lograr la realización de los derechos sociales de los mexicanos o son resultado de inercias históricas, de ocurrencias o modas de época, de estrategias políticas para ganar o mantener el poder, de una estrategia que utiliza los programas para evitar el conflicto social, en tanto se logran otro tipo de metas económicas y políticas o realmente derivan de una real preocupación por las poblaciones más pobres del país.

La política social en México

Ahora bien, en la relación entre ciudadanía y política social en la historia más reciente del país y a partir de raíces previas relacionadas con la dominancia de un sistema autoritario y corporativo subsiste “el uso político de los recursos públicos, en particular los dirigidos al desarrollo social, que históricamente se han caracterizado por rasgos clientelistas, patrimonialistas y corporativistas” (Gómez Álvarez, 2009).

En todo el territorio nacional se encuentran vestigios del viejo régimen autoritario de manipulación de los programas sociales que se manifiestan en formas cada vez más sofisticadas. La permanencia de viejas relaciones autoritarias en varios estados y municipios conllevan particularmente el manejo clientelar y discrecional de los recursos destinados al desarrollo social al nivel local. Es así que la mayor opacidad se registra en los programas sociales estatales y municipales que se convierten en fuentes de recursos para mantener relaciones de dependencia, subordinadas y clientelares de los sectores empobrecidos de la población. Esto también se caracteriza por el uso patrimonial de los recursos y provoca una desviación en su destino en contra de la atención de importantes vulnerabilidades sociales.

La experiencia durante el proceso electoral federal del 2012 volvió a colocar el uso discrecional, clientelar y corporativo de recursos de diverso origen, entre ellos los destinados a programas sociales para inducir los votos y conculcar los derechos políticos de los ciudadanos. Las evidencias indican que todos los partidos políticos participantes en la contienda electoral, hicieron uso de mecanismos de presión y amenazas a la población fundadas en su posible inclusión o exclusión de programas sociales tanto federales como locales, para obtener su voto.

Además, los partidos han venido desarrollando diversas herramientas para verificar que el compromiso clientelar que se establece con las personas sea cumplido. Esto incluye el uso de imágenes captadas mediante teléfonos celulares de las boletas cruzadas, el acompañamiento de los votantes por niños que vigilan la forma de ejercer el voto, hasta la presencia dentro de las casillas electorales de los responsables de la compra y condicionamiento del voto en calidad de observadores ciudadanos o representantes de los partidos, a fin de generar inseguridad e intimidar a los votantes. Existen evidencias de una amplia contratación por los partidos políticos de operadores en tierra de las campañas electorales dedicados a la compra y coacción del voto ciudadano (Alianza Cívica, 2012).

“Los problemas asociados con el uso político de los programas sociales son el resultado acumulado de décadas de prácticas clientelistas y corporativistas que caracterizaron al Estado mexicano… La tradición del uso político de los recursos públicos, que por mucho tiempo prevaleció en el país, hacía de la asignación de los recursos sociales un asunto de reparto político: los distintos grupos de poder al interior del partido hegemónico negociaban entre sí, bajo la lógica de cuotas y con el arbitrio del presidente de la república, para llegar a acuerdos políticos distributivos que resultaban ineficientes, pero eficaces. Ineficientes porque la asignación de los recursos sociales no siempre llegaba a los más necesitados sino a los grupos sociales con mayor capacidad de movilización política; eficaces, porque el control político de los grupos sociales corporativizados hacía los acuerdos relativamente estables y duraderos (Fox, 1994). El rezago social, que desde entonces ya existía, no se correspondía con el conflicto social, lo cual significaba que existía una alta gobernabilidad, aunque desde luego no de carácter democrático sino de corte autoritario”. (Gómez Álvarez, 2009)

La pregunta entonces es si al menos al nivel de los programas sociales federales se han logrado superar prácticas clientelares o si el problema es ahora por el tipo de programas sociales privilegiados en los últimos años, la generación de dependencia que dificulta la autonomía de las personas y de las familias y, por tanto, la superación de relaciones subordinadas. Es decir, si los programas efectivamente apoyan la construcción de ciudadanía social.

Los programas federales sociales en la administración calderonista

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), puso a disposición un inventario para el 2011 de Programas y Acciones Federales para el Desarrollo Social en su página de internet[6]. Registra un total de 273 programas y acciones vigentes en 2011 de los cuales 91, 33.3% del total, los vinculada de manera directa con el Derecho a la Educación, 57 (20.9%) con la Dimensión de Bienestar Económico, los que relaciona con el Derecho a la Salud son 42, (15.4%), respectivamente. Asimismo, los programas y las acciones que atribuye a los derechos de Vivienda, Seguridad Social y Alimentación, representan de manera conjunta el 7.7% del Inventario CONEVAL 2011 (21 programas).

De acuerdo a la información contenida en el Inventario, de 2004 a 2011 se triplicó el número de programas y acciones al pasar de 89 a 273, aunque al analizar los cuadros específicos, para algunos programas que tenían varios años en operación se les asigna como fecha de creación el 2008. Más bien parecería que las cifras anuales resultan de cambios en la clasificación, aunque en parte es cierto que en la administración de Felipe Calderón se incorporaron nuevos programas y acciones sociales sin una clara estrategia del conjunto.

Gráfica 1. Número total de programas y acciones por año

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Fuente: elaboración del CONEVAL con base en el Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social

2004-2011.

Nota: La información para el periodo 2004-2007 corresponde a los programas con modalidad “S” (Sujetos a Reglas de

Operación), mientras que para el periodo 2008-2011 la información corresponde a los programas con las cuatro

modalidades presupuestales (S, U, E y B)

 

Cuadro1. Clasificación de programas y acciones de acuerdo con su modalidad

presupuestal 2008-2011

Programas y acciones 2008 2011 % de aumento presupuestal Proporción del presupuesto total
S Con reglas de operación 104 101 163.3 36.1
U Otros programas de subsidios 35  78 83.7 20.8
E Prestación de servicios públicos 104  90 16.4 43.5
B Provisión de bienes públicos 4 5.3 0.6

 

En particular el mayor crecimiento del número de programas se observa en la modalidad presupuestal U que son “otros programas de subsidios”.

 

“El Inventario CONEVAL cuenta con información sobre el presupuesto original de los programas y acciones para el periodo 2004-2011. Se observa que las cuatro modalidades presentan una tendencia positiva; los programas con modalidad “S” incrementaron su presupuesto en 157,153 millones de pesos (163.3 por ciento) de 2004 a 2011. Los programas con modalidad “U” crecieron de 2008 a 2011 un total de 64,704 millones de pesos (83.7 por ciento), mientras que en 2006 se obtuvo información para 82 programas con un presupuesto de 16,687 millones de pesos. Las acciones con modalidad “E” presentaron un crecimiento en su presupuesto original de 42,922 millones de pesos de 2008 a 2011 (16.4 por ciento). Las acciones con modalidad “B” crecieron en el mismo periodo 1,475 millones de peso (5.2 por ciento)”.

En 2011 se destinaron un total de 701,191.39 millones de pesos a los incluidos en el inventario.

En las gráficas siguientes tomadas del documento de CONEVAL se registra un incremento exponencial de los presupuestos de las distintas instituciones a partir del 2007, particularmente de la Secretaría de Educación Pública (SEP), del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

Gráfica 2. Presupuesto original de programas y acciones federales (MDP) por

Institución, 2004-2011 (en pesos de 2011)

2

3

Al analizar la información llama la atención que los programas sociales se clasifican en tres modalidades presupuestales:

 

Subsidios: sector social y privado o Entidades Federativas y Municipios que incluye los de clasificación S que son los sujetos a reglas de operación definidos en el PEF y los que se incorporen en el ejercicio y los U. Otros subsidios que son aquellos para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso se otorgan mediante convenios. Como S se registra IMSS-Oportunidades, Habitat, Abasto social de leche, Opciones productivas, el FONAFE, Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa, 3 por 1 para migrantes, atención a jornaleros agrícolas. Con clasificación U se encuentra el Seguro Popular, el Fortalecimiento de las redes de salud, Prevención contra la Obesidad, Vigilancia epidemiológica, Programa de Apoyo a la Productividad o el Programa de impulso para el empleo de jóvenes y grupos en desventaja.

 

Desempeño de las funciones

Prestación de servicios

E Actividades del sector público, que realiza en forma directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la sociedad, de interés general, atendiendo a las personas en sus diferentes esferas jurídicas, a través de las siguientes finalidades:

 

  1. i) Funciones de gobierno. Por ejemplo, para la atención de los derechos políticos y civiles de las personas: población (seguridad pública y nacional), grupos vulnerables (prevención de la discriminación), pasaportes, víctimas de delitos (ministerios públicos), trabajadores (tribunales de conciliación y arbitraje), ejidatarios y comuneros (tribunales agrarios), contribuyentes (SAT, tribunal fiscal), extranjeros (servicios migratorios), etc. Incluye los demás servicios públicos en cumplimiento a las funciones programáticas relacionadas y atribuciones de la Ley Orgánica de la APF.
  2. ii) Funciones de desarrollo social. Para atención de los derechos para el desarrollo social, cultural y humano de la población, por ejemplo: educación, salud, seguridad social, suministro de agua potable, servicios de drenaje y alcantarillado, vivienda, servicios culturales y deportivos.

iii) Funciones de desarrollo económico. Las que realiza la APF para proporcionar y facilitar el desarrollo económico de las personas físicas y morales: por ejemplo, servicios de energía eléctrica, servicios en vías de comunicación y telecomunicaciones, servicios turísticos, protección al consumidor, correos.

Incluye los Pp’s de servicios para el desarrollo ambiental y sustentable, científico y tecnológico, así como el financiero; otorgamiento de créditos, aseguramiento y garantías.

Actividades destinadas al desarrollo de programas y formulación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y sus estrategias, así como para diseñar la implantación y operación de los programas y dar seguimiento a su cumplimiento.

Actividades destinadas a la promoción y fomento de los sectores social y económico. Los beneficiarios de la prestación de servicios públicos pueden ser la totalidad o parte de la comunidad (servicios colectivos), o personas ó grupos limitados de la comunidad en particular (servicios individuales)[7]

 

Provisión de bienes públicos

B Actividades que se realizan para crear, fabricar y/o elaborar bienes que son competencia del Sector Público Federal. Incluye las actividades relacionadas con la compra de materias primas que se industrializan o transforman, para su posterior distribución a la población.

Dos cuestiones llaman la atención en los textos del CONEVAL y en la clasificación de modalidades presupuestales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

En primer lugar la incorporación de un lenguaje derivado de la normatividad en materia de derechos humanos. CONEVAL clasifica los programas y acciones de acuerdo a su proximidad con la realización de alguno de los DESCA y la Secretaría de Hacienda por su parte menciona la atención de los derechos civiles y políticos y de los derechos para el desarrollo social, cultural y humano de la población. El riesgo es que los mismos programas que se han venido aplicando desde hace tiempo ahora se presenten como el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, sin que realmente cumplan con los atributos de estos y los preceptos establecidos en los marcos en la materia.

En segundo lugar, la clasificación de modalidades presupuestales parecería intentar clarificar cuáles son programas y acciones sociales que son obligatorios para el Estado Federal y cuáles otros, al ser subsidios para el sector social, privado y para entidades federativas y municipios, se podrán trasladar en su operación y financiamiento en un futuro a otros agentes de la sociedad que se transformen o amplíen la provisión de bienes y servicios para cubrir la realización de los derechos sociales.                                                     

El enfoque de derechos humanos en la programación y presupuestación

El enfoque de derechos humanos sociales refiere a aquellas condiciones de vida que cualquier miembro de una sociedad debería tener aseguradas en todo momento. Implica colocar como objetivos del proyecto nacional garantizar niveles esenciales y progresivos para toda la población de alimentación suficiente y adecuada, de protección de la salud y de la seguridad social, de un medio ambiente sano, de un trabajo decente, de un ingreso digno, de educación, de vivienda adecuada, de beneficios de la cultura y del avance tecnológico, de un nivel de vida adecuado, entre otros.

Una forma de verificar en qué medida efectivamente existe un compromiso en la estrategia nacional de desarrollo de incorporar el enfoque de derechos humanos en la gestión pública puede hacerse formulando una serie de preguntas a los marcos legislativos y al programático presupuestal como por ejemplo:

Verificación del marco legislativo

¿Está incorporado el derecho en la legislación y en su caso, cómo se enuncia?

¿Cuáles son las garantías básicas que permiten realizar el derecho?

¿Qué previsiones existen en la legislación nacional y estatal para cumplir las obligaciones de los Estados en cada uno de los derechos?

  • No discriminación,
  • Progresividad,
  • Garantizar niveles esenciales,
  • Mecanismos y modalidades de exigibilidad y justiciabilidad,
  • Mecanismos y modalidades de reparación del daño,
  • Previsiones frente a acciones de terceros que violen los DDHH,
  • Transparencia y acceso a la información,
  • Participación de la población,
  • Recursos ante tribunales que ampare a la persona contra actos que violen sus derechos reconocidos por la ley,
  • Sanciones a los delitos cometidos por servidores públicos y agentes privados que violen o atenten contra los DESCA.

¿Se define una institución o entidad pública responsable de cumplir las obligaciones del Estado en materia de ese derecho?

Verificación del marco programático, institucional y presupuestal

  • ¿Existen instituciones públicas responsables de cumplir las obligaciones del Estado en el derecho específico?
  • ¿Existe una estrategia explícita o un programa para garantizar el derecho?
  • ¿Los programas operativos anuales permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?
  • ¿En los programas se define a partir de un nivel básico de provisión definido del bien o servicio una estrategia de progresividad para avanzar en el cumplimiento de ese estándar básico y para elevar el mismo?
  • ¿Se cuentan con los servicios públicos o se proveen los bienes necesarios para hacer efectivo el derecho?
  • ¿Están esos servicios o bienes públicos accesibles física, económica y culturalmente para toda la población?
  • Cuando una parte de los bienes o servicios es proporcionada por terceros como pueden ser organizaciones o empresas del sector privado o social, ¿cuenta el Estado con mecanismos para proteger a las personas y asegurar la calidad, la accesibilidad económica y física y la disponibilidad de los bienes y servicios provistos?
  • ¿Hay un presupuesto público asignado a la promoción, protección y garantía del derecho?
  • ¿Cumple ese presupuesto con los estándares definidos internacionalmente?
  • ¿Hay progresividad en la asignación de presupuesto para el efecto?
  • ¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los servicios?
  • ¿Se cuenta con información estadística sistematizada e indicadores para dar seguimiento a la realización del derecho?
  • ¿Se cuenta con mecanismos de evaluación que permitan verificar el cumplimiento de las obligaciones del Estado?
  • ¿Se cuenta con mecanismos institucionales que permitan la participación de la población?
  • ¿La política, estrategia o programa en materia del derecho se formuló con la participación de la población?
  • ¿Existen mecanismos para acceder y hacer pública la información relacionada con los servicios vinculados al derecho?
  • ¿Existen instancias donde la población puede presentar denuncias y quejas ante violaciones a sus DESCA?
  • ¿Existen mecanismos para la reparación del daño? 

Conclusiones

No parecería existir en realidad una concepción estratégica que integre los distintos programas y acciones sociales del Gobierno Federal y menos una concepción del uso de los mismos en el propósito de construcción de ciudadanía social. Más bien parecerían estar en operación una serie de bloques-programa que no alcanzan a formar una estructura arquitectónica institucional clara. Esto se hace evidente cuando los mismos programas son incorporados en el momento que se plantea una estrategia de combate a la pobreza, u otra de prevención social de la delincuencia o una para erradicar el hambre.

La falta de una visión estratégica de largo plazo que establezca con claridad y con participación social una Política Social de Estado, tiene como consecuencia la agregación de nuevos programas y acciones sociales en cada nueva administración, sin que necesariamente se cancelen programas anteriores, ni tampoco se les refuerce. Se dejan simplemente estar y en algunos casos desaparecen por desatención.

Posiblemente la incorporación de un número de programas y acciones sociales del gobierno federal a reglas de operación definidas y públicas, disminuye el grado de discrecionalidad de aplicación de los recursos destinados a esos programas y acciones y, por lo tanto, de clientelismo. La transparencia de esas reglas de operación permite a la población tener información sobre las poblaciones a los que van dirigidos, los requisitos para acceder a los bienes o servicios que proporciona el programa, en qué consisten estos, etc.

Un aspecto muy importante para transformar la percepción de las personas en cuanto a que son beneficiarios de programas sociales y que deben estar agradecidos a los gobiernos en turno al ser incorporados a los mismos, es la posibilidad de que existan mecanismos ágiles para que los ciudadanos puedan exigir ser incorporados y que haya costos para el Estado por su exclusión. Lograr que las personas adquieran la percepción de que son titulares de derechos y que pueden exigirle al Estado su realización, es un asunto complejo en un país tan desigual, donde las obligaciones ciudadanas son a su vez tan laxas.

Sin embargo, lo que también es claro es que la inclusión de reglas de operación rigidiza los programas y el menú de opciones ante contextos territoriales y sociales diversos y acota su posibilidad de adaptación ante situaciones crecientemente complejas.

Las últimas generaciones de programas sociales parecen responder más a una visión de asistencia social y menos a la de desarrollar sistemas de protección social universales. Si bien es cierto que los grandes rezagos sociales que experimentan muchas personas en el país demandan de programas de asistencia social, la mira debería ser ir incorporando a esas poblaciones a un sistema de protección social universal que privilegie el desarrollo de modalidades de seguridad social.

Sólo una visión de largo plazo que permita ir cumpliendo y avanzando en las garantías para la realización de los derechos sociales conduciría al ejercicio de ciudadanía social plena.

Fuentes de consulta

Alianza Cívica (2012). Resultados Preliminares de la Observación de la Calidad de la Jornada Electoral. México. Alianza Cívica.

Álvarez, David. (2009). Candados y Contrapesos. La protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y América Latina. México. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2012). Inventario CONEVAL de programas acciones federales de Desarrollo Social 2011-2012. México. CONEVAL.

Lamas Rojas, Héctor Alejandro, Construcción de ciudadanía

http://www.ilustrados.com/tema/9732/Construccion-ciudadania.html.

Declaración y el Programa de Acción de Viena, A/CONF.157/23
12 de julio de 1993

http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.Sp

Declaración de Derechos Humanos, 10 de diciembre de 1948.

http://www.cinu.mx/onu/documentos/declaracion-universal-de-los-d/

Declaración de Quito, 24 de julio de 1998,http://www.derechos.org/nizkor/la/declaraciones/quito.html

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), 16 de diciembre de 1966, A/RES/2200 A (XXI), http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/pidesc.htm

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales «Protocolo de San Salvador», 17 de noviembre de 1988,

http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-52.html

T.H. Marshall (1992), Ciudadanía y clase social. In T.H. Marshall y Tom Bottomore, Ciudadanía y clase social. Madrid: Alianza.

[1] Seminario titulado “Ciudadanía y Política Social”, celebrado el lunes 5 de noviembre de 2012 en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México.

[2] Lamas Rojas, Héctor Alejandro, “Construcción de ciudadanía”, http://www.ilustrados.com/tema/9732/Construccion-ciudadania.html

[3] Idem.

[4] Los atributos de los derechos humanos son abordados en diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos. La Declaración y el Programa de Acción de Viena (1993) establece que “todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí”. La Declaración de Derechos Humanos (1948), El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), La Declaración y Programa de Acción de Viena, La Declaración de Quito, 24 de julio de1998, también hacen referencia a dichos atributos.

[5] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y Protocolo de San Salvador.

[6] Considera PROGRAMAS a los programas presupuestarios de modalidad S (reglas de operación) o U (otros programas de subsidios). Considera ACCIONES a los programas presupuestarios de modalidad E (Prestación de servicios públicos) y B (Provisión de bienes públicos). Son responsabilidad de una dependencia o entidad de la administración pública federal. Están alineados con algunos de los Derechos Sociales o con la Dimensión de Bienestar Económico. (CONEVAL, 2012) http://www.coneval.gob.mx/evaluacion/ipfe/Paginas/default.aspx

[7] Secretaría de Hacienda y Crédito Público.