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Ampliación de la cobertura de la seguridad social a los trabajadores no asalariados autónomos o que los hacen por cuenta propia y a los trabajadores asalariados que trabajan en condiciones e informalidad.

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Ampliación de la cobertura de la seguridad social a los trabajadores no asalariados autónomos o que los hacen por cuenta propia y a los trabajadores asalariados que trabajan en condiciones e informalidad.

Presentado en el marco de la 2° Semana de la Seguridad Social y el Empleo
Clara Jusidman Rapoport
26 de abril de 2017
Si bien este conversatorio es sobre pensiones suficientes el tema que quisiera yo tocar es el referido a la urgente necesidad de ampliar la cobertura de la seguridad social a todas las personas de manera progresiva si en realidad queremos reducir la desigualdad, enfrentar la pobreza y la exclusión y hacer efectivos los derechos humanos contenidos en los tratados e instrumentos internacionales de los que México es parte. Es un asunto de justicia social.
Como muchos instrumentos de la política social, la seguridad social tal como funciona en México actualmente, contribuye a ampliar la desigualdad: funcionarios públicos que gozan de altas pensiones frente a millones de trabajadores que ni siquiera llegan a obtener alguna.
Entiendo que en las últimas tres décadas la conversación se ha centrado en la sustentabilidad financiera de los esquemas actuales de pensiones y en general de la seguridad social, así como en la suficiencia de los montos que reciben las personas pensionadas. También se han desarrollado las pensiones sociales no contributivas y se estableció el seguro popular que si bien son un paso, no constituyen una red de seguridad social digna para los grupos excluidos de ésta.
Hay varias razones que considero deberían llevarnos a una reflexión más profunda sobre la pertinencia de mantener el enfoque de Bismarck de la seguridad social, limitado a crear una red de protección solamente para los trabajadores asalariados. Si bien el IMSS fue de gran utilidad en la etapa de industrialización del país y durante por lo menos cuatro décadas hasta finales de los años setenta, su pertinencia empezó a ser cuestionada en los años ochenta con el cambio de política económica y de visión sobre el papel del Estado en la provisión de bienestar.
Junto con la pérdida de poder de los sindicatos y confederaciones obreras, inicia una fase de decadencia de los servicios de seguridad social y de su presencia como una de las grandes instituciones del bienestar de las personas en el país. Así, se le deja de ver como una política que contribuye a la mejoría de la vida de las familias obreras para pasar a convertirse en una especie de pesadilla para los gobiernos conservadores.
La política de contención salarial adoptada por esos gobiernos y las bajas tasas de crecimiento del empleo formal contribuyeron a su deterioro. También ha influido la negativa de los gobiernos a ampliar la base contributiva y los impuestos a los sectores de altos ingresos.
Actualmente, la seguridad social en México enfrenta al menos el envejecimiento de la población, la prolongación de la esperanza de vida y el incremento de las enfermedades crónico degenerativas, que implican mayores costos para su atención.
El tema que me interesa destacar es que a casi 75 años de su creación, los intentos de ampliación de la cobertura de la seguridad social hacia otros trabajadores o grupos de población no han sido muy exitosos y se sitúan en el margen de sus servicios: no protegen a toda la población y limitan aquellos servicios que les proporcionan a quienes logran incorporarse mediante seguros voluntarios
La realidad en este momento en el mundo del trabajo, es que si bien cerca de tres cuartas partes de la población ocupada continúa siendo asalariada, por lo menos una tercer parte de ella trabaja en condiciones de informalidad, una de cuyas características es no tener afiliación a la seguridad social y enfrentar condiciones laborales precarias. El otro 25 por ciento es población ocupada no asalariada en la que se encuentran desde profesionistas, técnicos y trabajadores del arte hasta trabajadores en servicios personales, o trabajadores industriales, artesanos y ayudantes y un porcentaje importante de comerciantes.
Si bien es cierto que una proporción de los trabajadores asalariados en condiciones de informalidad son ocupados por empresas medianas y grandes así como por gobiernos que mediante una inspección del trabajo honesta, eficiente y bien aplicada podrían incorporarse al seguro social, otros son subcontratados por empresas que proveen servicios a esos mismos empleadores (outsourcing, terciarización); y un porcentaje alto trabajan para empresas micro y pequeñas que difícilmente alcanzan a cubrir los costos de la contratación. Muchas personas trabajadoras experimentan a lo largo de su trayectoria laboral entradas y salidas al empleo formal, al informal, al desempleo y a la inactividad y no logran alcanzar las semanas de cotización para obtener una pensión.
Este grupo de trabajadores junto con los no asalariados han sido estigmatizados como trabajadores informales en el imaginario colectivo de las élites, son un lastre para la economía por sus bajos niveles de productividad, la ocupación del espacio público para realizar sus actividades, producen y venden piratería, le quitan clientela a las empresas formales, etc.
La narrativa dominante es que la informalidad debe desaparecer, todos deben ser formalizados, son unos parias y el gobierno no debe aplicar un solo centavo del presupuesto en su beneficio o para genera con la participación de ellos, algún o algunos mecanismos de protección frente a enfermedades, accidentes, muerte, vejez y desempleo.
Esa fue la actitud asumida por los partidos conservadores en las recientes discusiones sobre el derecho humano al trabajo y del trabajo en la Constitución política de la Ciudad de México, cuando intentamos que quedara un mandato para que se desarrollaran modalidades de protección social a los trabajadores autónomos, independientes o por cuenta propia.
Otra forma de entender lo que se ha llamado informalidad que incluye a poco más de la mitad de la población ocupada en el país, podría darse si se desglosan los grupos de población que la componen:
1. Personas trabajadores que venden sus servicios a los hogares ya sea a un solo empleador o a varios. Incluye empleados domésticos, jardineros, choferes, cuidadores, enfermeros, pintores, personas que dan mantenimiento a las viviendas, que reparan aparatos domésticos, vehículos, entre otros. Los hogares no son empresas con fines de lucro y muchos de ellos tendrían dificultades para cubrir los costos de la contratación formal de trabajadores, incluyendo el pago de seguridad social.
2. Un amplio sector de ocupaciones y oficios tradicionales que existían antes de que se concibiera la categoría de informales y que se realizan por cuenta propia: artesanos, artistas, operadores de transporte, profesores, músicos, fotógrafos, modistas y costureras.
3. Personas que trabajan para organizaciones y empresas no lucrativas que son contratadas por honorarios o por remuneraciones asimiladas a salarios, con mínimas prestaciones.
4. Una proporción importante de comerciantes que trabajan por su cuenta o con apoyo de trabajadores asalariados, que lo hacen en pequeños establecimientos fijos, semifijos o en forma de ambulantes. Incluye por ejemplo a los locatarios de mercados públicos y tianguis y a vendedores de comida preparada.
Todos estos grupos de personas incluyendo a profesionales, técnicos y trabajadores del arte que trabajan por cuenta propia o como “free lance” no tienen cobertura de seguridad social.
Si se enferman y no pueden trabajar, nadie les cubre al menos una proporción del ingreso que pierden, cuando envejecen tal vez tienen acceso a una pensión social y si mueren sus familias quedan desprotegidas económicamente. Son trabajadores en la pobreza o con alto riesgo de sufrirla en alguna etapa de su vida.
Personalmente me pregunto si la calidad de vida de las élites no se vería afectada de modo importante si desaparecieran los servicios prestados por los llamados trabajadores informales o si la economía mexicana podía haber sostenido las bajas remuneraciones a las personas trabajadoras formales si no existirá una oferta de bajos precios de alimentos preparados y de ropa y calzado. La proliferación de puestos de comida en zonas donde empiezan a surgir oficinas es muy notoria.
En las nuevas modalidades de trabajo están surgiendo lo que se denominan ocupaciones atípicas que no se enmarcan en el tradicional trabajo asalariado, de tiempo completo y para un solo empleador. Un ejemplo es la terciarización o subcontratación, otros es el trabajo desde la casa, los trabajadores con contratos cero que están ahí dispuestos para una empresa que los utiliza y les paga sólo cuando tiene pedidos. La relación trabajador-empleador se va diluyendo bajo nuevas modalidades y con ello la responsabilidad que los segundos tienen para ofrecer condiciones dignas de trabajo.
Desde hace varios años en el país no se generan suficientes empleo formales, ni la precarización de las condiciones en que estos se crean ofrecen incentivos para que las personas opten por un trabajo formal.
Ahora bien, la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos señala “Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otros encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”
El derecho de toda persona a la seguridad social se encuentra consagrado tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos conocido como Protocolo de San Salvador.
La Observación General No 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas sobre la seguridad social, define el contenido y alcance del derecho a la seguridad social y es clara a señalar que “ aunque toda persona tiene derecho a la seguridad social, los Estados Parte deben prestar especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho en particular. Las personas que trabajan en el sector no estructurado (párrafo 31) Además, textualmente establece que “los Estados Parte deben adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para que la cobertura de los sistemas de seguridad social se extienda a las personas que trabajan en la economía no estructurada. Estas medidas podrían incluir a) la eliminación de los obstáculos que impiden el acceso de esas personas a los planes de seguridad social no tradicionales, como el seguro comunitario; b) el otorgamiento de un nivel mínimo de cobertura de riegos e imprevistos con una expansión progresiva en el tiempo; y c) el respecto y el apoyo a los planes de seguridad social desarrollados en el marco de la economía no estructurada, como los planes de microseguros y otros planes de microcréditos afines” También propone “se podrían desarrollar planes alternativos de bajo costo para ofrecer una cobertura inmediata a los excluidos de la seguridad social, aunque el objetivo debe ser integrarlos a los planes ordinarios de seguridad social. Se podrían adoptar políticas y un marco legislativo para integrar gradualmente a las personas que trabajan en el sector no estructurado o que por otras razones están excluidas a la seguridad social (parr. 54)
La OIT en su Recomendación 204 señala que los Estados Miembro deberían b) promover la protección de la seguridad y la salud en el trabajo y extenderla a los empleadores y los trabajadores de la economía informal.
En las buenas prácticas internacionales se ha observado que las iniciativas de ampliación de la cobertura del seguro social han tenido éxito cuando incluyen la adaptación de las prestaciones, las cotizaciones y las operaciones a las características de algunas categorías de trabajadores de la economía informal. Ente otras cosas, estas podrían consistir en:
– Dar a los beneficiarios la posibilidad de afiliarse a las ramas del seguro social que deseen, según sus necesidad y capacidad de aportar cotizaciones
– Permitir cotizaciones más flexibles a fin de tener en cuenta las fluctuaciones de los ingresos o los ingresos estacionales (por ejemplo en el caso de los trabajadores agrícolas)
– Incluir mecanismos específicos para determinar los niveles de cotización de los empleados y los trabajadores independientes cuando los ingresos reales son difíciles de evaluar
– Reducir los costos del registro y, ofrecer a los contribuyentes en pequeña escala ¨regímenes simplificados¨ en función tanto del riesgo como del cumplimiento de las obligaciones impositivas.
Esquemas como el minitributo desarrollado en Uruguay es un método particular de recaudación de seguridad social, aplicado como una categoría impositiva, para trabajadores autónomos con facturación limitada y pocas actividades comerciales en comunidades y espacios públicos. Tiene principalmente por objeto promover la cobertura de la economía informal.
La extensión universal de los servicios de salud, la creación de mutuales de salud, los regímenes de microseguros, así como diversas modalidades de transferencias monetarias como son las pensiones universales a las personas mayores, a familias con hijos o a determinados grupos, como son las personas con discapacidad, huérfanos y otras personas vulnerables han proliferado en el mundo. La OIT señala que las diferentes “políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada”89ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2001.
Desde hace muchos años he cuestionado el hecho de que las contribuciones a la seguridad social recaigan en las empresas que ofrecen trabajo pues esos pagos encarecen el costo de la fuerza de trabajo y van en contra de las políticas de generación de empleos. Lo mismo ocurre con los socorridos impuestos sobre la nómina. Consideraría más justo que fueran las empresas que se automatizan y buscan evitar la contratación de mano de obra las que deberían cubrir los costos de las prestaciones generales a los trabajadores.
Me parece también injusto que de los impuestos generales se derive la cuota gubernamental para el pago de la seguridad social que beneficia sólo a los trabajadores asalariados y excluye a los no asalariados, particularmente cuando después de tantos años de haberse implantado la seguridad social es más que evidente que estos últimos nunca se convertirán en asalariados en condiciones formales de trabajo y por el contrario están surgiendo un número creciente de trabajos atípicos por el desarrollo tecnológico y los cambios culturales. Esta situación es discriminatoria e injusta dado que seguramente un importante número de trabajadores autónomos hacen contribuciones al presupuesto público, sin recibir la contraprestación de la seguridad social.
Me parecería entonces que la aspiración debería ser un cambio progresivo del financiamiento de la seguridad social por impuestos generales, la aplicación de una reforma tributaria más equitativa que amplíe los ingresos públicos y la incorporación progresiva a la seguridad social de aquellas personas que han sido históricamente excluidas, tomando en cuenta el máximo de recursos disponibles. Esto en el fondo significa para México un cambio profundo en la perspectiva conservadora de las élites gobernantes.

Posicionamiento de la Diputada Clara Jusidman sobre el artículo relativo a trabajadores no asalariados

Constitución CdeM, Democracia

Posicionamiento de la reserva presentada por la Diputada Clara Jusidman Rapoport, en la que se propuso modificación al artículo 15, Apartado B, del Dictamen de la Comisión de Carta de Derechos

Trabajadores no asalariados

Los trabajadores no asalariados representan el 25% de la población ocupada de la Ciudad de México, más de un millón de personas. Son empleadores que trabajan en su propio negocio, empresa, establecimiento o predio agrícola, otros trabajan por cuenta propia en empresas familiares o de manera  unipersonal, se incluye también a las personas que trabajan sin pago en el negocio o predio familiar o no familiar.

Entre la población no asalariada hay profesionistas que trabajan por honorarios (médicos, abogados, masajistas, entrenadores, maestros de diversas materias, trabajadores independientes de las artes y de la cultura, deportistas profesionales, periodistas). Otros lo hacen por cuenta propia en empresas  unipersonales o familiares (choferes de taxi o de microbus, artesanos, floristas, ferieros, comerciantes, aseadores de calzado, reparadores de vehículos o de artículos eléctricos, etc.). También se incluye a  personas que ofrecen sus servicios a los hogares como  jardineros, choferes, trabajadores domésticos, plomeros, electricistas, albañiles, entre otros.

Al no tener un patrón, carecen de las protecciones laborales y de seguridad social tanto ellos como sus familias. Cuando enferman, sufren una discapacidad o tienen un accidente deja de recibir ingresos e incurre en gastos de atención médica. Tampoco acceden a una pensión al retirarse y tienen por lo tanto, que mantenerse en activo hasta edades muy avanzadas. Es decir, es una población trabajadora que vive con gran inseguridad y poca estabilidad económica.

Como resultado, en la Ciudad de México uno de cada cuatro habitantes se encuentra en una desprotección social casi total excepto por los servicios de salud gratuitos y universales que ofrecen las instituciones de salud y por las pensiones para el adulto mayor. Los que pueden sufragarlos, utilizan seguros médicos y hospitalarios privados y en general, incurren en fuertes gastos de bolsillo frente a adversidades de salud.

Además, varios de los trabajadores no asalariados pagan sus impuestos por la vía del impuesto sobre la renta o por el IVA y contribuyen al ingreso del gobierno federal que será usado para financiar el presupuesto general. En esta lógica, una proporción de las contribuciones de estos trabajadores ayudan a cubrir las aportaciones del Gobierno Federal a las instituciones de seguridad social con lo cual están apoyando la protección social de los trabajadores asalariados, en tanto que ellos no reciben beneficio alguno.

Una situación que demanda de una respuesta normativa urgente es la que viven los trabajadores no asalariados que ejercen su actividad en el espacio público de la Ciudad de México. Se trata de una de las problemáticas más complejas que enfrenta la ciudad, al presentarse conflictos entre derechos.

La realización de actividades económicas en el espacio público es una realidad en la ciudad debido a la falta de oportunidades laborales y de trabajos dignos. Un número creciente de personas encuentran como única posibilidad de obtener ingresos, autoemplearse en el espacio público. No cuentan con el capital suficiente para instalarse en locales fijos o bien su posibilidad de proporcionar sus servicios o vender sus productos y obtener ingresos, depende de su ubicación cercana a los lugares a donde acude la población.

La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México ha recibido una gran cantidad de quejas debido a obstáculos e irregularidades que limitan el acceso a permisos para realizar sus actividades; la falta de la posibilidad de ejercerlas dignamente y de seguridad jurídica; el cobro excesivo de derechos por el uso del espacio público; la extorsión o el uso indebido de la fuerza por parte de las autoridades capitalinas en el marco de operativos en su contra; corrupción entre las autoridades y los líderes de asociaciones de comerciantes que afectan a las y los trabajadores no agremiados e incluso a las y los agremiados. Asimismo, se han presentado quejas por parte de personas vecinas que denuncian verse afectadas en sus derechos por la realización de estas actividades en el espacio público, en particular, por los residuos sólidos que se generan, tanto de origen orgánico e inorgánico, o por las condiciones insalubres en las que se desarrollan esas actividades, el congestionamiento vial, la obstaculización de los accesos a domicilios particulares, escuelas o áreas recreativas, entre otras.

Las  personas que trabajan en el espacio público no cuentan con  seguridad jurídica por lo que son sujetos de extorsión y clientelismo por parte de las autoridades y los líderes. Son vulnerables a violaciones de sus derechos humanos como el trabajo digno, la vida, la libertad e integridad personales, a la salud, al debido proceso y garantías judiciales, entre otros.

El trabajo en el espacio público es un tema presente en distintas partes del mundo. Hay países con mayores avances en su tratamiento y regulación que representan experiencias valiosas para analizar; asimismo, hay organizaciones que han impulsado procesos para lograr el reconocimiento y respecto de los derechos de los trabajadores informales. La revisión de algunas de estas experiencias permite rescatar aspectos de utilidad en la generación de propuestas para el caso de la Ciudad de México, por lo tanto, se presentan de manera sintética algunas de ellas.

La India desde hace algunos años ha ido estableciendo un conjunto de normas jurídicas, medidas y acciones dirigidas a proteger los derechos de distintos grupos de población trabajadora en el espacio público, en específico  el comercio ambulante en la vía pública.[1]

En América Latina, Colombia es un referente de utilidad como experiencia de armonización entre el derecho al trabajo de  los comerciantes en la vía pública con el derecho al uso del espacio público. En este país, la Constitución establece en su artículo 82 “[el] deber del Estado [de] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.

En la ciudad de Nueva York, la venta en los espacios públicos está regulada por la autoridad local, quien expide las licencias para su ejercicio y los clasifica en cinco grandes categorías (vendedores de comida, vendedores de mercancía en general, vendedores “de la primera enmienda”, veteranos vendedores y vendedores sin licencia).

En Uruguay existe un método particular de recaudación de seguridad social llamado monotributo, aplicado como una categoría impositiva, para trabajadores autónomos con facturación limitada y pocas actividades comerciales en comunidades y entornos públicos. La Dirección General Impositiva transfiere luego una fracción de los impuestos recaudados por medio del régimen de monotributo al Instituto de Seguridad Social para financiar la cobertura de seguridad social (con excepción de las prestaciones de desempleo).

En el modelo económico adoptado por México después de la segunda Guerra Mundial se tenía como expectativa que la mayor parte de la población sería absorbida por empresas formales modernas como asalariados. En apoyo a ese proceso se crearon varias instituciones de protección social y jurídica para los trabajadores asalariados, de manera destacada el IMSS y años después el INFONAVIT. La evolución de la economía mexicana al menos en los últimos cincuenta años, es que esa expectativa no se cumplió y no se cumplirá en el futuro. La creación de empleos en el sector formal de la economía no avanza al ritmo de la nueva demanda por trabajo de la población que se incorpora a la búsqueda de ocupación y menos aún tiene la capacidad para absorber a los trabajadores  asalariados que trabajan en condiciones informales, ni a la población que se ocupa en actividades informales.

En la Ciudad de México alrededor del 48 % de la población ocupada está fuera del sector formal de la economía y enfrenta gran inseguridad jurídica.

La Ciudad de México podría adelantarse en el desarrollo de un marco normativo que contemple la seguridad jurídica de los trabajadores no asalariados en el desempeño de su trabajo con dignidad, eleve la calidad de los servicios y productos que ofrecen, les de seguridad y certidumbre al eliminar las vías de extorsión y explotación de que son objeto, regule y ordene sus actividades cuando éstas se llevan a cabo en el espacio público y las armonice con los vecinos de los lugares donde trabajan y también, logre establecer mecanismos claros, transparentes y no discrecionales para que contribuyan al erario público.

Por lo expuesto es de suma importancia que quede explícitamente definido en la Constitución de la Ciudad de México los derechos que tienen los trabajadores no asalariados y se propone se recuperen parte de la redacción del proyecto de Constitución.

[1] Para más información véase, por ejemplo, OIT, La economía informal y el trabajo decente: una guía de recursos sobre políticas apoyando la transición hacia la formalidad, op. cit.

Palabras de la Diputada Clara Jusidman sobre el derecho al cuidado en Asamblea Constituyente

Constitución CdeM, Democracia

Esta reserva que introduje viene acompañada por 40 compañeros y compañeras diputadas y diputados y hace referencia, más que nada, a tratar de aclarar la forma en que el dictamen dejó el concepto del derecho al cuidado, porque, como quedó registrado puede prestarse a una interpretación equívoca.

El derecho a cuidar, ser cuidado y a cuidarse tiene su correlato en la obligación de cuidar y se relaciona con la posibilidad de construir seres humanos cuyo desarrollo físico y psico-emocional, les otorgue los elementos materiales y simbólicos para vivir en sociedad a lo largo de todo su ciclo de vida.

Por naturaleza, mujeres y hombres somos seres sociales interdependientes. En distintas etapas de la vida, todos y todas necesitamos atención, cuidados, reconocimiento y apoyo, ya sea en una dimensión social, afectiva, física, emocional, laboral o económica.

El derecho al cuidado es universal y requiere medidas sólidas para lograr su efectiva materialización. Prestar y recibir atención y cuidados son acciones fundamentales para el bienestar individual y colectivo. Por lo tanto, cuando se habla sobre la provisión de cuidados se hace referencia tanto a acciones de cuidar como ala preocupación de su organización y su gestión.

La provisión de servicios de cuidado a terceras personas,  ha sido un trabajo asignado mayoritariamente a las mujeres. Por ende, se debe tener presente el papel prioritario y desigual que actualmente desempeñan éstas y como  afecta a sus vidas.

Es necesario promover su prestación compartida, corresponsable entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil, las familias y los hogares, así como entre hombres y mujeres y entre generaciones.

El derecho al cuidado se realiza mediante el conjunto de servicios incluidos en los sistemas de protección social, de políticas públicas y de prestaciones   que maximicen la autonomía y garanticen los derechos, la dignidad y el bienestar y el disfrute de tiempo libre de las familias y las personas, especialmente de las mujeres, cuyo trabajo no remunerado debe ser reconocido.

En nuestro país, por políticas salariales restrictivas muchas familias han tenido que destinar mayor tiempo de sus integrantes jóvenes y adultos, incluso a niñas y niños, a actividades para la obtención de ingresos para sostener su vida material. Con ello se ha reducido el tiempo que pueden destinar al cuidado, tanto personal como de terceros. Esta situación, sostenida por casi cuatro décadas, ha tenido un efecto negativo en la calidad de seres humanos que, como sociedad, hemos venido construyendo.

Los servicios y las políticas de cuidado se refieren a todas y todos y así debe quedar claramente establecido en la Constitución que estamos desarrollando.

Debe atender de manera  prioritaria, a las personas en situación de dependencia por enfermedad,  discapacidad, ciclo vital, especialmente, la infancia y la vejez, así como a las personas  que de manera no remunerada, están a cargo de su cuidado, pero no exclusivamente a estos grupos de personas.

Una de las innovaciones de esta Constitución será consagrar el cuidado como un derecho, pero en la forma como quedó expresado en el dictamen, podría confundirse con un sistema de asistencia social, por ello lo que estamos planteando es que quede claramente en el párrafo que toda persona tiene derecho al cuidado que sustente su vida y le otorgue los elementos materiales y simbólicos para vivir en sociedad a lo largo de toda su vida.

Las autoridades establecerán un sistema de cuidados que preste servicios públicos universales, accesibles, pertinentes, suficientes y de calidad y desarrolle políticas públicas.

El sistema atenderá de manera prioritaria, pero no únicamente a las personas en situación de dependencia por enfermedad, discapacidad, etcétera, y a quienes de manera no remunerada están a cargo de su cuidado.

Es decir, el riesgo que tenemos como quedó redactado es que realmente estemos postulando un derecho a la asistencia social y lo que hay que plantear es que el derecho al cuidado es un derecho de todas y todos en todo el ciclo de nuestra vida.

 

VOTO PARTICULAR DE LA DIPUTADA CLARA JUSIDMAN RELATIVO AL ARTICULO DE CIUDAD SEGURA

Constitución CdeM, Democracia, Seguridad

VOTO PARTICULAR QUE PRESENTA LA DIPUTADA CLARA JUSIDMAN RAPOPORT EN CONTRA  DEL DICTAMEN CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE MODIFICAN LOS ARTÍCULOS 8, 9, 10,11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 48 Y 57, ASÍ COMO LOS TRANSITORIOS CUARTO, QUINTO, DÉCIMO PRIMERO, DÉCIMO SEGUNDO, DÉCIMO TERCERO Y DÉCIMO CUARTO DE LA PROPUESTA DE CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO, PRESENTADA POR EL C. JEFE DE GOBIERNO, EL 15 DE SEPTIEMBRE DE 2016, QUE PRESENTA LA COMISIÓN DE CARTA DE DERECHOS DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE LA CIUDAD DE MÉXICO.

Con fundamento en los artículos 33 y 39 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, manifiesto mi posición contraria al dictamen de la Comisión de Carta de Derechos de la Ciudad de México.

CONSIDERACIONES

En lo relativo al artículo 19 “Ciudad segura” del dictamen, la resolución de la Comisión no incorpora en forma alguna las reflexiones vertidas en esta instancia ni las iniciativas de constituyentes ni las propuestas ciudadanas presentadas en el tema. Resulta inexplicable la desaparición de dos apartados contenidos en el proyecto original de Constitución Política de la Ciudad de México, relativos al derecho a la convivencia pacífica y solidaria y a la protección ante acciones violentas de autoridades o grupos.

El proyecto de dictamen coloca en estado de desprotección a las personas que habitan la ciudad alomitir las obligaciones de las autoridades en la construcción de entornos seguros y pacíficos, tales como la adopción del enfoque de seguridad ciudadana en el diseño, equipamiento y desarrollo urbano; así como la implementación de soluciones participativas, integrales y multidimensionales a los problemas de seguridad.

Asimismo, de manera inexplicable, se eliminó de dicho artículo la obligación de las autoridades competentes enel desarrollo de políticas para la protección de las personas frente a conductas de terceros que pongan en riesgo su vida, integridad o patrimonio; el diseño de estrategias para impulsar una cultura de no violencia y resolución pacífica de conflictos, así como la atención y prevención de estos fenómenos; el establecimiento de instancias de mediación de conflictos y promoción de la cultura cívica; y la protección de las personas y familias ante los desalojos sin previa orden judicial.

El reconocimiento de derechos sin prever las medidas que habrán de adoptar los poderes públicos para su garantía puede derivar inmediatamente en la violación a los mismos, pues el cumplimiento de estos derechos requiere la transformación de la actuación gubernamental en la materia. De tal suerte que, de no especificarse, la autoridad continuará desempeñando sus actividades de manera incoherente respecto de la Carta de Derechos.

El articulado propuesto en el dictamen desnaturaliza el objetivo del proyecto original y se aleja de la visión del derecho a la ciudad, que concibe a la convivencia pacífica como un elemento indispensable para alcanzar una ciudad segura; por lo cual, de aprobarse en sus términos, esta Asamblea Constituyente incumpliría con la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad, que es un comprimiso adquirido de la entidad.

El dictamen desconoce el enfoque de seguridad humana y las recomendaciones de los organismos internacionales en materia de desarrollo humano que, frente al fracaso evidente de las políticas tradicionales de seguridad pública,prevén la ineludible construcción de una convivencia pacífica y la cultura de paz, como un medio y no sólo como un fin, para arribar a comunidades seguras.

Diversos organismos internacionales han promovido estudios sobre el aumento y comportamiento de las violencias y la delincuencia en el mundo y han concluido que existe una mayor propensión a la presencia de estos fenómenos en las ciudades. Las investigaciones sobre la seguridad urbana, entendida por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos como «las intervenciones que tienen por objeto garantizar la libertad y evitar agresiones entre las personas, contra los bienes públicos y privados, así como en contra del uso de la ciudad, su equipamiento y los espacios públicos por los residentes o visitantes de la ciudad” (ONU-Habitat, 2007)., mencionan que algunas de las principales amenazas a la seguridad son la criminalidad y la violencia, la inseguridad en la tenencia de la vivienda y los desalojos forzosos, así como los desastres naturales y antropogénicos.

El Banco Mundial destaca que en las ciudades el papel que juega la construcción del contexto ambiental en el sentimiento de inseguridad y la violencia urbanas y señala cuatro aspectos principales: “a) una infraestructura inadecuada, que a menudo significa la ausencia de un lugar seguro para realizar reuniones comunitarias o encuentros en lugares públicos; b) los callejones angostos o la falta de alumbrado público, los cuales crean oportunidades para los asaltos violentos; c) las limitaciones en infraestructura y servicios, que se suman a las frustraciones diarias que pueden exacerbar la sensación de exclusión (la inadecuada infraestructura torna vulnerables a los residentes que tratan de cubrir sus necesidades básicas), y d) el rápido crecimiento de las ciudades, el cual lleva aparejada la formación caótica de barrios de población con bajos ingresos en los cuales el hacinamiento y la competencia por recursos se combinan con la débil presencia de seguridad estatal para prevenir la violencia y la criminalidad.”[1]

El apartado relativo al derecho a la convivencia pacífica y solidaria contenido en el proyecto de Constitución propone un giro en la concepción de seguridad, al privilegiar al dialogo y la negociación para resolver conflictos como el delito callejero, la violencia y el crimen ejercidos en contra y por jóvenes, la violencia de género, la corrupción, la violencia ilegal por parte de actores estatales y la delincuencia organizada a través de medios no violentos. El sentido de este voto particular es recuperar la propuesta contenida en el proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México.

La experiencia de otras sociedades que han superado graves situaciones de violencia ha demostrado la efectividad de la participación de la comunidad en el diseño, seguimiento y evaluación enlas políticas de seguridad, sobre todo en materia de prevención. El establecimiento de instrumentos de justicia restaurativa, como la mediación comunitaria son vitales para fortalecer el tejido social y el restablecimiento de las relaciones entre las personas y comunidades.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha recomendado la adopción de diversas medidas en la materia desde una perspectiva de seguridad ciudadana participativa, entre otras: atender de manera integral los múltiples factores socioeconómicos asociados al delito y a la violencia; fortalecer el tejido social, como espacio de protección y movilidad social;dar respuestas integrales, pero diferenciadas, a las amenazas a la seguridad;dar una atención prioritaria a la juventud, dejando atrás las políticas que le otorgan prioridad a la mano dura;visibilizar y reducir la violencia de género; atender, proteger y reparar a las víctimas de la inseguridad, ya sean personas o colectividades; combinar el trabajo en los diferentes niveles territoriales, atendiendo las tres dimensiones vinculadas al desarrollo humano: la individual, la social y la institucional; fortalecer las capacidades del Estado, colocando al centro la protección de la integridad física y material de las personas, así como el respeto a los derechos humanos; asegurar una adecuada coordinación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil; y garantizar la seguridad de los periodistas y coadyuvar a la construcción de seguridad desde los medios de comunicación.

A fin de establecer las líneas que habrán de orientar la legislación secundaria y la adopción de políticas para la construcción de una ciudad segura, se transcriben algunas recomendaciones en la materia:

  1. Impulsar intervenciones integrales orientadas a responder a las amenazas a la seguridad identificadas como prioritarias por parte de las comunidades afectadas. Estas intervenciones deben estar precedidas por una serie de políticas y reformas institucionales que permitan modernizar los sistemas de seguridad y justicia, así como acercar las instituciones del Estado a las comunidades.
  2. Mejorar la calidad de la información y adoptar nuevas tecnologías de recolección de datos delictivos —como la creación de estadísticas georreferenciadas— con el fin de reducir la incidencia delictiva y optimizar la utilización y asignación de recursos—como el patrullaje y las unidades de policía—. Las universidades y los centros de investigación son aliados clave en esta materia. Es recomendable que se generen alianzas estratégicas con estos actores en aras de modernizar la gestión de información y adoptar nuevas tecnologías.
  3. Asegurar el compromiso sostenido de los tomadores de decisión en la implementación de intervenciones que han demostrado resultados exitosos, más allá de cambios electorales o divisiones partidistas. Cambiar o abandonar una política de seguridad que ha funcionado resulta muy costoso en términos de la construcción de seguridad ciudadana. En este sentido, la participación ciudadana es clave para promover la rendición de cuentas y la continuidad en una política de seguridad ciudadana. También es importante el compromiso político de los distintos actores y partidos al interior de un país.
  4. Fomentar la participación activa de los ciudadanos en la formulación e implementación de estas intervenciones. En particular, la participación directa de los barrios y comunidades en los cuales dichas intervenciones se llevan a cabo debe ser entendida como un requisito. Los actores locales necesitan ser parte integral de los programas, informar a las autoridades sobre cuáles son las necesidades y prioridades locales, y coadyuvar en el monitoreo y evaluación de los alcances que éstos tengan.
  5. Fortalecer la evaluación de estas iniciativas y establecer medidores de éxito más claros y transparentes. A pesar de que algunas intervenciones se han evaluado de manera más rigurosa, existen retos importantes en la mayoría de los casos. En este rubro, la coparticipación de organizaciones de la sociedad civil y de actores internacionales resulta fundamental para asegurar la provisión de recursos financieros y conocimiento.[2]

En el mismo sentido, la presente propuesta obliga alas autoridades de la Ciudad de México a desarrollar mecanismos en las cuatro fases de la atención de amenazas a la seguridad urbana: protección, prevención, mitigación, atención de riesgos ambientales, urbanos y sociales apropiados a cada contexto, en el ámbito de sus competencias; y en su caso, a que adopten medidas de reparación de daño.Una visión integral de este artículo debería reflejarse en diversas acciones de las autoridades en materia de seguridad urbana, tales como:

  1. La vigilancia estricta y mantenimiento oportuno y adecuado de la infraestructura urbana entendida como el conjunto de redes básicas de conducción y distribución: vialidad, agua potable, drenaje y alcantarillado, energía eléctrica, gas, teléfono, internet y sistemas de televisión por cable.
  2. El desarrollo y actualización de la normatividad para los nuevos desarrollos de infraestructura y construcciones privadas con visión de seguridad ciudadana.
  3. La adopción de mecanismos de alerta para mitigar los posibles efectos de catástrofes y/o accidentes e informar adecuadamente a la población.
  4. La elaboración, actualización y publicación constante de mapas de riesgos ambientales, urbanos y sanitarios.
  5. La adopción de políticas y programas para reducir la contaminación del aire, del agua, del ruido, la destrucción de zonas de reserva, verdes y boscosas, y el agotamiento de los mantos freáticos.
  6. El desarrollo de estrategias para garantizar la seguridad vial.
  7. El mantenimiento, capacitación y dotación adecuada de los equipos de rescate, salvamento y auxilio.
  8. El impulso y el apoyo a procesos organizativos que incluyan la prevención de desastres, accidentes y la mitigación de riesgos con la más amplia participación ciudadana.

En materia de seguridad ciudadana y prevención de las violencias y la delincuencia, las  autoridades deben:

  1. Emitir políticas de seguridad ciudadana integrales y sustentables privilegiando el diseño e implementación de planes y programas de protección, prevención y sanción
  2. Instrumentar medidas preventivas para la mejora del entorno urbano, el mantenimiento adecuado de los espacios públicos, el alumbrado público y el desarrollo de nuevas edificaciones con un enfoque de seguridad ciudadana.
  3. Implementar sistemas de alerta y vigilancia y difundir estrategias de autoprotección.
  4. Reforzar las capacidades, articulación y coordinación de los mecanismos locales y metropolitanos de seguridad ciudadana.
  5. Promover el diálogo entre autoridades y ciudadanos para buscar soluciones integrales y multidimensionales a los problemas de seguridad.

Por todo lo anterior, someto a la consideración de este pleno retomar la propuesta contenida para los apartados B, C y D del artículo 18 del Proyecto de Constituión Política de la Ciudad de México, para ser incorporada en el artículo relativo a Ciudad segura en los siguientes términos:

Dice Debe decir

Artículo 19
Ciudad segura

A.(…)

Artículo 19
Ciudad segura

A. (…)
B. Derecho a la seguridad ciudadana y a la prevención de las violencias y del delitoToda persona tiene derecho a la convivencia pacífica y solidaria, a la seguridad ciudadana y a vivir libre de amenazas generadas por el ejercicio de las violencias y los delitos. Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para impulsar una cultura restaurativa y de no violencia, así como para brindar protección y seguridad a las personas frente a riesgos y amenazas. B. Derecho a la seguridad ciudadana y a la prevención de las violencias y la delincuencia1.         Toda persona tiene derecho a vivir libre de amenazas generadas por las violencias y delitos.2.         Las autoridades de la ciudad adoptarán las medidas necesarias para brindar protección a las personas frente a los riesgos generados por la violencia y la delincuencia a través de mecanismos efectivos de vigilancia policial, inversión en infraestructura de seguridad ciudadana y de procuración e impartición de justicia.3.         Corresponde a las autoridades de la ciudad, en el ámbito de sus competencias:a)        Incorporar el enfoque de seguridad ciudadana en el diseño, equipamiento y desarrollo urbano;b)        Emitir políticas de seguridad ciudadana privilegiando el diseño e implementación de planes y programas de protección, prevención y sanción;c)        Reforzar las capacidades, articulación y coordinación de los mecanismos locales y metropolitanos de seguridad ciudadana; yd)        Promover el diálogo entre autoridades y ciudadanía para buscar soluciones participativas, integrales y multidimensionales a los problemas de seguridad.

C. Derecho a la convivencia pacífica y solidaria

1.         Toda persona tiene derecho a la convivencia pacífica y solidaria.

2.         Las autoridades de la ciudad:

a)        Desarrollarán políticas para la protección de las personas frente a conductas de terceros que pongan en riesgo su vida, integridad o patrimonio;

b)        Diseñarán estrategias para impulsar una cultura de no violencia y resolución pacífica de conflictos, así como la atención y prevención de estos fenómenos; y

c)        Establecerán instancias de mediación de conflictos y promoción de la cultura cívica.

D. Derecho a la protección ante acciones violentas de autoridades o grupos

1.         Ninguna persona o familia será desalojada sin previa orden judicial.

2.         En los casos de desalojos sustentados legalmente, las autoridades de la ciudad garantizarán la protección y la seguridad de las personas y de su patrimonio.

 

PROYECTO DE DECRETO:

PRIMERO. Se modifica los apartados B, C y D del artículo 19, Ciudad segura, del Dictamen con proyecto de decreto de la Comisión de Carta de Derechos, para quedar como sigue:

Artículo 19

Ciudad segura

  1. (…)
  2. Derecho a la seguridad ciudadana y a la prevención de las violencias y la delincuencia
  3. Toda persona tiene derecho a vivir libre de amenazas generadas por las violencias y delitos.
  4. Las autoridades de la ciudad adoptarán las medidas necesarias para brindar protección a las personas frente a los riesgos generados por la violencia y la delincuencia a través de mecanismos efectivos de vigilancia policial, inversión en infraestructura de seguridad ciudadana y de procuración e impartición de justicia.
  5. Corresponde a las autoridades de la ciudad, en el ámbito de sus competencias:
  6. Incorporar el enfoque de seguridad ciudadana en el diseño, equipamiento y desarrollo urbano;
  7. Emitir políticas de seguridad ciudadana privilegiando el diseño e implementación de planes y programas de protección, prevención y sanción;
  8. Reforzar las capacidades, articulación y coordinación de los mecanismos locales y metropolitanos de seguridad ciudadana; y
  9. Promover el diálogo entre autoridades y ciudadanía para buscar soluciones participativas, integrales y multidimensionales a los problemas de seguridad.

 

  1. Derecho a la convivencia pacífica y solidaria
  2. Toda persona tiene derecho a la convivencia pacífica y solidaria.
  3. Las autoridades de la ciudad:
  4. Desarrollarán políticas para la protección de las personas frente a conductas de terceros que pongan en riesgo su vida, integridad o patrimonio;
  5. Diseñarán estrategias para impulsar una cultura de no violencia y resolución pacífica de conflictos, así como la atención y prevención de estos fenómenos; y
  6. Establecerán instancias de mediación de conflictos y promoción de la cultura cívica.

 

  1. Derecho a la protección ante acciones violentas de autoridades o grupos
  2. Ninguna persona o familia será desalojada sin previa orden judicial.
  3. En los casos de desalojos sustentados legalmente, las autoridades de la ciudad garantizarán la protección y la seguridad de las personas y de su patrimonio.

 

[1]Cepal. El crecimiento urbano y las violencias en México.Serie Estudios y Perspectivas – México – N° 168

[2]Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina, Centro Regional de Servicios para América Latina y el Caribe Dirección Regional para América Latina y el Caribe- PNUD, 2013, p. 213.