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Comentarios y reflexiones en torno a la investigación sobre la contribución de las remesas a los Ingresos públicos en México

Agradezco la invitación a comentar este importante e interesante trabajo y felicito a sus autores y a NALACC por su promoción.

 Como propósitos de la investigación quisiera destacar algunos, a saber:

  1. Influir en los procesos de toma de decisiones sobre políticas que impactan la vida de los migrantes latinoamericanos, tales como las políticas económicas y las migratorias
  2. Reubicar la atención en la migración como un asunto de desarrollo más que de la aprobación de leyes migratorias.
  3. Hacer un análisis del costo-beneficio de las migraciones.
  4. Estimar la contribución de las remesas a los ingresos públicos de los países de origen de los migrantes, especialmente, vía el pago de impuestos al valor agregado (IVA) en México y en El Salvador. La atención se centra en la salud fiscal, en donde “uno de los principales instrumentos de los planes, los programas y las acciones de las políticas públicas es el presupuesto nacional”
  5. El estudio recomienda que el debate sobre las remesas y el desarrollo se enfoque en el rol del Estado para generar bienestar para sus ciudadanos y en el tipo de sociedad que se quiere promover.
  6. Trata de demostrar en que a pesar de la importante aportación que hacen las remesas al pago del IVA no existe por parte de los Estados una retribución a ello, debido a que los programas y los recursos públicos dirigidos a sus comunidades de origen son mínimas. Es decir, el Estado extrae recursos de las remesas que no devuelve a las comunidades de origen.
  7. Destacan también la contribución de las remesas a disminuir  la pobreza y la falta de oportunidades que los países ofrecen a su población misma que se ve obligada a emigrar para poder sostener a sus grupos familiares.
  8. Dos aspectos diluyen en México el efecto que podrían tener las remesas en la captación de impuestos al consumo: el primero es que una proporción muy amplia de las remesas se dedican principalmente a la comprar bienes y servicios para alimentación, salud y educación y que una parte fundamental de la canasta  que compran las familias de los migrantes tienen tasa 0 están exentas del pago del IVA. La otra es que estas familias acuden al mercado informal para hacer sus compras o bien a mercados tan precarios que no pasan por los procesos de imposición y por lo tanto no se cobra el IVA. Es decir, por el contexto regulatorio y de la organización de los mercados de bienes y servicios en el país, la contribución de las remesas a lo que los autores llaman “salud fiscal” del Estado Mexicano se ve reducida.
  9. Mediante las estimaciones  sobre el gasto en educación por niveles educativos, el tipo de protección de salud al que se acogen las familias de los migrantes (60% en el seguro popular) y el análisis del Programa 3 por 1 los autores tratan de demostrar la mayor vulnerabilidad y desventaja que enfrentan las familias de los migrantes ante el tipo y monto del gasto público en educación, salud y promoción del desarrollo que realiza el Estado mexicano. Concluyen por ejemplo que aunque el aporte fue de sólo el 4% del IVA recaudado en 2008 proveniente del gasto de las remesas en México, este representa la mitad de lo asignado por el gobierno federal al principal programa de mitigación de la pobreza Oportunidades; que es mas de tres mil por ciento lo designado al programa de coinversión entre las organizaciones de migrantes mexicanos y los distintos niveles de gobiernos en sus lugares de origen.
  10.  El mayor reclamo que hace el estudio consiste en señalar de que a pesar de la contribución considerable que hacen los migrantes a las economías de sus países, éstos no son considerados en la toma de decisiones sobre los programas de desarrollo que afectan a sus comunidades. Además de que existe poca transparencia y un limitado acceso a la información sobre el presupuesto nacional y la forma en cómo se elabora y en el mejor de los casos, se invita a los migrantes a participar después de haber tomado decisiones.
  11. Ante esta situación el estudio sugiere generar espacios de discusión y consulta, incluso en el exterior; el gobierno puede perfectamente trasladarse hacia los principales lugares de residencia de los migrantes y organizar las respectivas consultas con las comunidades y sus representantes.

 

Aunque la discusión que intenta colocar el estudio en la arena pública y las razones para haberlo financiado y elaborado son absolutamente  válidas y justificadas desde la lógica de las organizaciones de migrantes me parece que tendría que ubicarse esa discusión en el contexto de la realidad de la disputa por la distribución el presupuesto público que se da en México al menos desde cuatro perspectivas: a) el régimen social dominante bajo los gobiernos neoliberales, b) las prescripciones de tipo legal del régimen fiscal, c) los procesos de construcción, aprobación y ejercicio del presupuesto público y d) las disputas políticas en torno al mismo.

 

Régimen social dominante en las administraciones neoliberales

En los regimenes neoliberales que iniciaron en México desde 1982, las personas no son consideradas sujetos de derechos económicos, sociales y culturales como ciudadanos plenos, sino son apreciadas como beneficiarios de programas asistenciales, focalizados, que privilegian crecientemente las transferencias condicionadas de ingresos para que puedan adquirir bienes y servicios en el mercado y con miras a que eleven sus capacidades (alimentación, educación y salud), cuyo déficit es lo que les impide competir adecuadamente en el mercado de trabajo.

Si además esos programas pueden convertirse en negocios rentables para el sector privado se subrogará su operación a éste. (Véase lo ocurrido con la Guardería ABC de Hermosillo en 2009)

Es decir, los gobiernos neoliberales promueven la desarticulación y privatización del estado social de derecho, aún cuando éste no había logrado alcanzar a toda la población en materia de protecciones sociales.

 

Las prescripciones legales

Por ley y con muy pocas excepciones, los impuestos recaudados entran a una bolsa general para conformar los ingresos totales del Estado y de ahí serán distribuidos en los distintos rubros del presupuesto. No se permite la captación de impuestos con destino predeterminado, excepto lo que en algún momento fue el impuesto para la educación. Es decir, los contribuyentes no pueden reclamar que lo que aportan en impuestos les sea retribuido en servicios por la vía del gasto. En un país tan desigual como el nuestro esto se justifica en la medida que el presupuesto sea utilizado como una herramienta privilegiada de la redistribución progresiva. Sin embargo existen muchas evidencias de que la política fiscal en México es bastante regresiva tanto en la captación de impuestos como en la distribución del gasto. Los autores hacen una reflexión en ese sentido cuando analizan el gasto en educación y en seguros de salud.

 

Los procesos de construcción del presupuesto

Rolando Cordera insiste en que en México no existen políticas públicas sino políticas gubernamentales lo que significa que no hay procesos de debate público y participación ciudadana en la toma de decisiones y en el ciclo de las políticas.

¿Quiénes entonces participan en las decisiones del monto y la distribución sectorial y territorial del presupuesto?

Indudablemente la entidad más poderosa en esta materia es la Secretaría de Hacienda y Crédito Pública, siempre, permaneció hermética, inalcanzable, absolutamente sorda y cerrada hacia la población, aún en las épocas donde se dieron simulaciones de consulta o pequeños espacios de diálogo sobre las políticas gubernamentales en diversos ámbitos, como pudo haber sido el PRONASOL o las políticas hacia grupos de población como  mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores o hacia el campo, como fue la etapa encabezada por el movimiento el Campo no Aguanta Más. La SHCP sólo escucha y usa a los organismos financieros internacionales para justificar o imponer sus propias prioridades a las secretarías sectoriales o bien, conversa y atiende a las élites económicas y a los monopolios, a quienes les otorga miles de millones de pesos en créditos fiscales, pero hablar con las personas comunes para ver cómo se distribuye el presupuesto, eso jamás.

La SHCP le define a todo el Gobierno Federal los topes de presupuesto que van a tener y la forma como deben presentar sus programas; incluso ahora las obliga a utilizar el llamado Marco Lógico y determina los indicadores de resultados que permitirán evaluar los logros. La pobreza del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de este sexenio tiene su origen en las reglas y estructura definida por los técnicos hacendarios para su preparación.

Los aumentos o las reducciones de presupuesto de los programas tienen que ver con decisiones fundamentalmente de la SHCP y las sectoriales están totalmente subordinadas.

Regula también las administraciones o el flujo de los recursos en el curso del año y ello le permite un control adicional sobre las secretarías sectoriales y los gobiernos estatales. Estos con frecuencia reciben las ministraciones pocos meses antes de la conclusión del año fiscal, enfrentando serias dificultades para ejercerlos dadas las normas que deben acatar para hacerlo y que con frecuencia, les toman varios meses. Así los subejercicios atribuidos a las secretarías sectorial tienen muchas veces su origen en rezagos de la propia SHCP.

 

Las disputas políticas por el presupuesto

Una vez presentada la propuesta de presupuesto anual a la Cámara de Diputados, se desata la verdadera disputa por la distribución del gasto entre los ahora caciques locales, los gobernadores, y en cierta medida los propios diputados que tratan de jalar más presupuesto para sus entidades o regiones o para los grupos de población que representan (indígenas, mujeres, LGTBTT). Aun reconociendo el desastre y el desorden que esa disputa representa, me parece que es el único espacio donde la fuerza de las organizaciones de migrantes tendría posibilidad de hacer algo. Las mujeres, por ejemplo, han logrado asignaciones importantes para avanzar en programas de equidad de género, las organizaciones de VIH-Sida fueron en su momento exitosas, varios diputados logran introducir recursos para obras en sus comunidades de origen, por ejemplo.

Obviamente, son los gobernadores que controlan y tienes grandes bancadas de diputados a su servicio los que mayores éxitos tienen en esa pelea y logran atraer más recursos a sus estados. Son los casos por ejemplo, de los estados de México y Veracruz. De este modo, las representaciones estatales en las Cámaras del Congreso no son de la población sino del gobernador en turno, quien intervino para colocarlos como candidatos de sus respectivos partidos y les ayudó a financiar sus campañas.

 

En México la disputa por el presupuesto se ha convertido en una disputa entre la élites políticas en su origen y una vez asignados los presupuestos a los estados, pasa a ser una disputa entre las constructoras, los desarrolladores inmobiliarios y las élites económicas locales, pues para mantenerse en el poder y permanecer como grupo, los gobernadores y políticos locales transfieren el presupuesto público a negocios privados, en los cuales muchas veces ellos mismos participan.

 

De este modo, en términos de política real actual en México, las organizaciones de migrantes que desean introducir mejoras en sus comunidades de origen, tendrían que empezar por participar en la pelea por las diputaciones federales en los procesos electorales de modo, que al igual que las televisoras que ahora tienen su telebancada, pueden conformar una masa crítica en el Congreso lo suficientemente poderosa como para participar en la pelea distributiva del presupuesto federal.

Es el mercado de la política, o lo que algunos editorialistas están llamando el tráfico en la política: la compra y la venta de las diputaciones a los mejores oferentes. Partidos como el Verde Ecologista son particularmente exitosos en este negocio.

 

La rigidez de los programas sociales federales

El cambio del paradigma de un Estado Social de derecho hacia programas sociales de regulación de los pobres crecientemente privatizados en su operación o desarrollo ha creado una proliferación de programas absolutamente rigidizados en su ejercicio a partir de la desconfianza y las llamadas reglas de operación. Se estima que hay más de 150 programas sociales diversos, de muy distintos tamaños que tienen una oferta prefijada, muchas veces construida bajo la óptica de atención a poblaciones rurales y que poco o nada tienen  que ver con la complejidad y creciente desarrollo de ciudades.

 

Esto limita las posibilidades de construir intervenciones adecuadas a las condiciones diversas de las comunidades o de las poblaciones que deben ser atendidas. Así en caso de darse la participación ciudadana para desarrollar programas al nivel local o para poblaciones específicas, no existe una flexibilidad que por el lado de los servicios públicos pueda adecuarse a esas necesidades y tendrán que aceptarse los servicios y apoyos predefinidos en los programas federales de gobierno.

 

Ante las situaciones crecientemente complejas en las comunidades tanto rurales como urbanas, que conllevan no sólo déficits materiales  como son infraestructura, vivienda, salud, alimentación, entre otras, sino que incorporan serios problemas psicoemocionales y culturales como son la violencia, las adicciones, el abandono, la discriminación y la depresión, la forma rígida de definir programas sociales resulta totalmente insuficiente, inadecuada y poco pertinente e introduce mayores limitaciones a las posibilidades de construir estrategias de intervención pública adecuadas en el remoto caso de que en México lográramos incorporar mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de las políticas y convertir a estas en reales políticas públicas trascendiendo a las sólo gubernamentales.