Bajar presentación: Perspectiva futura de algunos DESCA
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Bajar presentación: Perspectiva futura de algunos DESCA
Quisiera en este comentario destacar varias cuestiones que considero importantes para la concreción de una Cruzada contra el hambre adecuada a las condiciones del Distrito Federal. En primer lugar quisiera referirme a cómo interpreto personalmente con la poca información pública disponible en qué consiste la Cruzada Nacional contra el Hambre y cuáles son sus déficits y riesgos. En segundo lugar destacaré la especificidad de la situación alimentaria en el Distrito Federal y finalmente a partir de ello compartiría una reflexión sobre las necesarias vías para enfrentar esa compleja situación en la Ciudad de México, teniendo en consideración los programas que se han puesto en práctica desde hace muchos años al nivel federal y otros generados en las últimas administraciones locales y que se concretan en el territorio del D.F..
La Cruzada contra el Hambre
Las características que encuentro de lo hasta hoy conocido sobre la Cruzada contra el Hambre son las siguientes y espero que el Dr. Aberlado Avila abunde o me corrija.
Ahora bien, con relación a la situación de hambre en el Distrito Federal y de lo que podríamos considerar la problemática alimentaria general de la Ciudad, la situación adquiere características específicas diferentes a los que ocurre en los ámbitos rurales:
La Cruzada contra el Hambre en el Distrito Federal enfrenta entonces ciertas ventajas pero también ciertos riesgos. Estos últimos son los que derivan de la naturaleza misma de la estrategia federal para la cual no hay recursos sino supuestamente 70 programas y como ya señalamos de ellos solo poco más de 20 tienen parte de su aterrizaje en zonas urbanas, los otros 50 se refieren a zonas rurales; asimismo la posibilidad de cambiar la dirección de algunos de los recursos de esos programas está muy limitada por que ya tienen compromisos adquiridos previos con beneficiarios específicos (Oportunidades, Adultos Mayores, Estancias infantiles). Es decir, yo no veo con claridad cuál es la oferta de la SEDESOL a las delegaciones del D.F. que quedaron entre las zonas prioritarias de la Cruzada. Entiendo que están por iniciarse levantamientos en los territorios de la entidad con alumnos de la UNAM y del IPN para definir una línea de base y que esto será trabajo voluntario proporcionado por esas instituciones; pero una vez que se tenga esa línea de base ¿cuáles serán las medidas que tomará la Cruzada para en su caso, superar las condiciones de desnutrición que se encuentren en los hogares?
En la Ciudad es muy difícil por no decir imposible pensar en aumentar la producción de alimentos a partir de los hogares: El mayor número de familias adquiere sus alimentos en el mercado y como decíamos depende de sus niveles de ingreso por trabajo y del comportamiento de los precios. Como señalábamos el Indice de la Tendencia Laboral de la Pobreza se ha incrementado notablemente en el D.F. es decir los ingresos por trabajo se han venido deteriorando a mayor velocidad que la situación promedio nacional. Aún cuando el índice de precios internacionales de alimentos ha venido bajando desde 2011 no alcanza los niveles previos a la crisis 2008/2009.
Tal vez un camino a explorar sería el retomar los contenidos de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el D.F. y desarrollar una estrategia integral para garantizar el derecho a la alimentación para los habitantes de la Ciudad desde el GDF que incorporara la participación de las delegaciones, así como del importante sector privado que opera en la ciudad en los ramos de abasto, transformación, comercialización y preparación y venta de alimentos, el compromiso de los medios de comunicación y los publicistas, la experiencia de académicos e instituciones académicas como el Instituto Nacional de la Nutrición Salvador Zubirán o el Programa Universitario de Alimentos de la UNAM. Se podría tener en cuenta la experiencia de las instituciones del Gobierno en la operación de programas alimentarios y las capacidades y conocimiento de las organizaciones sociales y civiles que trabajan en el territorio de la Ciudad atendiendo a grupos en situación de vulnerabilidad y pobreza.
Tal vez con todos esos recursos el Distrito Federal podría sentar un precedente nacional de una estrategia alimentaria que no sólo enfrentara los problemas de hambre sino también de malnutrición y que en congruencia con la reforma constitucional del 2011 colocara en el centro del derecho humano a la alimentación.
La importante reforma constitucional del 10 de junio de 2011 amplía el reconocimiento de los derechos humanos y señala obligaciones para el Estado en la elaboración e implementación de las políticas públicas. Eleva a rango constitucional los derechos humanos contenidos en tratados internacionales, adopta el principio pro persona y reconoce que todas las autoridades del país tienen la obligación de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos. Se adoptan los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad para la aplicación de los derechos humanos, entre otros aspectos destacados.
Los derechos humanos son un conjunto de garantías jurídicas universales que hacen a la dignidad humana y que protegen a los individuos y a los grupos, contra acciones y omisiones con las libertades y los derechos fundamentales. Los derechos y libertades reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos son producto de una larga historia de luchas sociales derivadas de repetidas injusticias y afectaciones a la dignidad humana. Los que se encuentran reconocidos en esos instrumentos internacionales son resultado de negociaciones a lo largo casi 70 años entre países con una diversidad de regímenes sociales.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos surge en 1948 como un acuerdo entre países para generar precisamente un marco normativo de las relaciones entre el Estado y las personas con el propósito de que no se volvieran a repetir los atroces abusos cometidos por regímenes autoritarios tanto capitalistas como socialistas que utilizaron la fuerza del Estado para limitar las libertades, truncar las vidas, despojar de sus identidades y de sus propiedades y desarraigar a millones de seres humanos a lo largo del Siglo XX. Por lo tanto es el Estado el obligado y la población la titular de los derechos humanos.
Además la violación a los derechos humanos realizada por terceros como pueden ser las empresas nacionales y extranjeras, los delincuentes y el crimen organizado, las organizaciones sociales, las iglesias, entre otros actores no estatales se consideran responsabilidad del Estado quien tiene la obligación de “proteger” a las personas de la comisión de abusos y daños por parte de terceros. Desde la perspectiva de esta obligación de protección el Estado Mexicano debe por ejemplo asegurar la calidad, la inocuidad, la disponibilidad, la accesibilidad económica y física y la adecuación cultural de los alimentos que las empresas que producen, procesan y distribuyen alimentos ofrecen a toda la población del país.
Pero también el marco normativo de los derechos humanos establece que el Estado tiene la obligación de “respetar” lo que significa no interferir con su disfrute; es decir, el Estado y sus agentes deben abstenerse de interferir en la realización de los derechos humanos de las personas. Por ejemplo, no pueden despojar o apoyar el despojo de los recursos de distinto tipo que las personas utilizan para atender sus derechos por sí mismas: por ejemplo, producir sus propios alimentos, acceder al agua, al bosque, al mar, gozar de una vivienda, acceder a medios para allegarse información, etc. Desde esta perspectiva el Estado está claramente violando los derechos humanos de las poblaciones que habitan y viven de las costas, cuando promueve y autoriza la instalación de escaleras naúticas o de desarrollos turísticos que destruyen o afectan los recursos de pesca, o los derechos humanos de las poblaciones serranas cuando realiza concesiones de explotación minera que propician y alientan la expulsión de la comunidades originarias y contaminan y destruyen el medio ambiente o cuando no interviene ante la entrada del exterior de alimentos legales o ilegales que provocan caídas intencionadas de los precios para los productores locales.
Por último el Estado tiene la obligación de satisfacer, facilitar, proveer o tomar medidas que permitan a las personas el acceso a los derechos humanos y garantizar su disfrute cada vez que una persona (o grupo) no pueda, por razones ajenas a su voluntad, poner en práctica el derecho por sí misma con los recursos a su disposición. Esta obligación es la que delimita en qué casos el Estado debe proveer directamente los bienes y servicios que hacen directamente a la realización de los derechos humanos de las personas o promover actividades de terceros para lograr esa provisión y es sólo para aquellas personas que no cuentan con los medios para realizar sus derechos humanos por razones ajenas a su voluntad. Por ejemplo, no es que el Estado daba construir directamente y proveer de vivienda a todas las familias que las necesitan pero si debe promover las acciones necesarias para que el acceso a estas sea posible y asegurar que sean viviendas adecuadas y dignas en los términos definidos y acordados en las instancias internacionales.
Desde la perspectiva de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos se puede considerar que la Cruzada contra el Hambre estaría enfocada a cumplir con esta tercera obligación y refiere a satisfacer los requerimientos de alimentación de las poblaciones en pobreza con carencia alimentaria y que se estimó en poco más de 7 millones de personas en el 2010. La Cruzada lo hace por la vía de propiciar el acceso y la disponibilidad de alimentos directamente a esas poblaciones, mediante apoyos monetarios como Oportunidades o la tarjeta Sin Hambre, la entrega directa de alimentos gratuitos o subsidiados por la vía de los comedores comunitarios y de las escuelas de tiempo completo, las tiendas Diconsa y el programa de Liconsa o bien indirectamente, al plantearse como objetivo: “aumentar la producción y el ingreso de los pequeños productores agrícolas” para lo cual estará tomando medidas que permitan a esos pequeños agricultores contar con recursos suficientes para enfrentar sus requerimientos de vida, entre ellos los alimentos, además de propiciar con estas acciones un aumento en la oferta interna de estos.
En la revisión de los principios de los derechos humanos contenidos en diversos instrumentos internacionales de los cuales nuestro país forma parte, surgen otras obligaciones para el Estado mexicano además de las tres fundamentales mencionadas las de respetar, proteger y garantizar y son las siguientes:
Ahora bien, desde la perspectiva de INCIDE Social[1], “aterrizar el discurso de los derechos humanos, requiere de la construcción de un marco de políticas que: considere transversalmente sus principios; traduzca las garantías legales en instituciones públicas, políticas públicas y acciones de gobierno; y que éstas hagan realizables cada uno de los derechos para todas las personas. Es así que surge la discusión acerca de lo que significa la “perspectiva o enfoque” de los derechos humanos, a partir del cual se busca articular el acuerdo internacional ético en torno a la defensa de la dignidad humana con el desarrollo de políticas, estrategias y programas para la realización de cada derecho”.
“La literatura acerca de la estructura del enfoque, establece un proceso causal imbricado, que parte de la identificación de principios que dan sentido filosófico, normativo y operativo, cada uno de los cuales deviene en una serie de atributos mínimos indispensables. Una revisión reciente de la discusión internacional, permite establecer un consenso que señala como fundamentales los principios de: a) Universalidad, es decir reconocimiento general de las personas como titulares; b) Igualdad y no discriminación, entendida como la prohibición de distinciones entre personas por su sexo, raza, condición social, opinión o ideología; c) Exigibilidad y justiciabililidad, que consiste en la capacidad personal y existencia de mecanismos institucionales que hagan posible la demanda (vinculante o no) frente a la realización de los derechos; d) Participación, consistente en la posibilidad para todas las personas de intervenir en la toma de decisiones públicas y; e) Integralidad, que refiere a la vinculación que existe entre los derechos y la necesidad de articular mecanismos para su realización. Estos principios, provienen del marco jurídico internacional y para su incorporación en las políticas públicas, se desdoblan en una serie de atributos cuya instrumentación contribuye directamente a la construcción de ciudadanía, creando un “nuevo campo de poder social” (Cunill 2006) (PNUD,2012) (Abramovich, 2006).
“La revisión de la literatura permitió sistematizar un conjunto de 23 atributos para los cinco principios identificados como fundamentales, como muestra la tabla 1.
Universalidad | Reconocimiento del marco normativo de DD. HH. |
Territorialidad | |
Exigibilidad y justiciabilidad | Responsabildiad |
Quejas y denuncias | |
Reparación del daño | |
Integralidad | Realización complementaria |
Coordinación y articulación | |
Intergubernamentalidad | |
Igualdad y no discriminación | Igualdad de oportunidades |
Igualdad de género | |
Justicia distributiva | |
Respeto a la diversidad | |
Participación | Pluralidad y diversidad |
Inclusión | |
Empoderamiento | |
Intersectorialidad | |
Transparencia | |
Rendición de cuentas | |
Efectividad | Cumplimiento de objetivos |
Sustentabilidad | |
Realización progresiva | |
Máximo uso de recursos disponibles | |
Indicadores y puntos de referencia |
Tabla 1. Principios y atributos
Este conjunto de principios y atributos, constituyen el mapa de características que deberán considerarse para la transversalización del enfoque de derechos humanos en las políticas públicas y, de manera particular, en la política social”
“Las siguientes tablas muestran una síntesis de los componentes que, mínimamente, deberían establecerse desde el Programa General de Desarrollo para su incorporación en las políticas públicas.
La primera tabla muestra las características que deben contener las políticas para la realización de los derechos sociales. La segunda muestra los componentes mínimos que, una vez incorporados al actuar institucional, permitirán a las personas contar con capacidades para poder hacer exigibles y justiciables sus derechos frente a las autoridades.
Estándar mínimo DESCA | ||||||
Dimensiones / Atributos | Derechos sociales | |||||
Alimentación | Salud | Educación | Vivienda | Seguridad social | Nivel de vida adecuado | |
1.Accesibilidad |
• Ampliación progresiva de cobertura (acceso institucional)
• Favorecimiento del acceso geográfico a bienes y servicios • Mejoramiento de las condiciones de acceso físico a servicios públicos • Mejoramiento de las condiciones económicas para el acceso a servicios y bienes asociados con los derechos |
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2.Disponibilidad | • Igualación de la magnitud de recursos financieros y físicos (inter e intra institucional e inter e intra espacial)
• Ampliación progresiva de la oferta (infraestructura, recursos financieros y físicos) • Aprovechamiento eficiente de los servicios públicos por parte de la población • Monitoreo de la disponibilidad y suficiencia de servicios |
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3.Calidad | • Homogeneizar la calidad en servicios (inter e intra institucional e inter e intra espacial)
• Revaloración los servicios públicos por parte de los usuarios • Monitoreo de la calidad • Creación y cumplimiento de estándares |
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4.Aceptabilidad | • Reconocimiento de programas, servicios y bienes públicos como derechos
• Eliminación de la discriminación • Respeto a la diversidad y prácticas culturales • Igualación del uso de servicios entre diferentes grupos sociales |
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5.Justiciabilidad | • Introducción de mecanismos institucionales para la exigencia de los derechos sociales
• Incorporación de mecanismos para la justicia de los derechos sociales
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Estándar mínimo Institucional | |
Dimensiones / Atributos | |
1.Transparencia y Acceso a la información |
• Medidas para asegurar los atributos de la información: accesibilidad, aceptabilidad, pertinencia, oportunidad.
• Medidas para que los usuarios de las políticas sean objetivo de la publicación de información. • Medidas sobre un nivel básico y periódico de difusión de información «relevante». Esto es de la información sintética de los resultados de la política instrumentada, los recursos utilizados, tendencias y perspectivas • Medidas de monitoreo sobre el uso, capacidades y barreras existentes en el uso efectivo de la información. • Acciones de capacitación sobre el uso y explotación de la información
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2.Participación |
• Mecanismos de presentación de quejas y propuestas de mejora de los derechohabientes
• Incorporación de los derechohabientes en el monitoreo de las políticas públicas. • Incorporación de los usuarios/derechohabientes en la evaluación de las acciones o programas de la política social. • Creación de capacidades y estímulo en materia de participación
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3.Contraloría Social |
• Medidas para el aseguramiento de la «integralidad» de la contraloría social, esto es, la contraloría social como eje de las políticas públicas.
• Acciones de estímulo y fomento de la contraloría social en la provisión de los servicios social y los programas sociales. • Medidas de incorporación de los productos (sugerencias) derivados de los ejercicios de contraloría social para la mejora de la política pública. • Medidas para la incorporación de OSC y especialistas externos en la evaluación de la política pública.
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4.Educación Cívica |
• Medidas para reforzar el rol de la educación cívica como elemento integrador de las capacidades ciudadanas respecto a los espacios de interacción socio-estatal.
• Medidas para la integración de los diferentes componentes de la educación cívica en la política pública. Uso de la política social como plataforma para la educación cívica. • Medidas para la generación de capacidades para la maximización de los avances en los otros mínimos de operación de la política pública (transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, etc) • Medidas para la incorporación de la educación cívica y ética en la estrategia de profesionalización de la administración pública, particularmente de los sectores relacionados con la política social y educativa
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El enfoque de DDHH como cambio cultural
Operacionalizar o poner en práctica el enfoque de derechos humanos plasmado en el Artículo primero constitucional en las políticas públicas requiere efectuar un profundo cambio cultural en la forma de concebir y llevar a cabo esas políticas, así como los programas y la prestación de los servicios públicos, el desarrollo de legislación, la creación de institucionalidad, la impartición de justica y la asignación y aplicación de los presupuestos, pero esencialmente exige de un cambio en los términos de relación entre los servidores públicos y los usuarios de bienes y servicios gubernamentales.
Demanda en primer lugar de un reconocimiento, de una aceptación por parte de los servidores públicos de que en el ejercicio de sus funciones estatales ellos son los obligados en respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos de la población que vive y transita por nuestro territorio y que es la población la titular de esos derechos, misma que debe disponer de mecanismos para hacerlos exigibles y justiciables.
El reto consiste entonces en adecuar al enfoque de derechos humanos las normas, los procesos y las prácticas del servicio público a todos los niveles de gobierno y fundamentar las acciones educativas a partir de esas adecuaciones.
La hipótesis que manejamos desde INCIDE Social es que en la medida que se adecuen las normas, los procesos y las prácticas que atañen al trabajo específico que realizan los servidores públicos y dentro de ello se establezcan las sanciones a que estarán sujetos si no acatan esa normas específicas, respetan los procesos y realizan las prácticas como han sido definidas, las posibilidades de modificar las conductas de los servidores públicos para que adopten una perspectiva de derechos humanos en el ejercicio de su función se hace más factible. Es decir, hay que trabajar trajes a la medida de las distintas funciones que realizan los servidores públicos mismos que tendrán que usar hasta que se logre el cambio y que es esencialmente un cambio de actitud y de trato hacia los usuarios de los bienes y servicios públicos. Algo parecido a la imposición de acciones afirmativas.
Se trata entonces de clarificarle al servidor público cómo debe cambiar su actuación para que se encuentre apegada al marco de los derechos humanos y cumpla su papel como sujeto de obligaciones.
Por muchos años el Estado ha definido planes y programas de desarrollo, ha desarrollado legislación, ha creado instituciones pero estos se encuentran tan lejanos de los servidores públicos que tiene que ponerlos en práctica que las inercias derivadas de modalidades de gestión pública anteriores permanecen inalteradas. Ya no digamos el alejamiento y desconocimiento de esos instrumentos de política pública por parte de los habitantes del país.
El Estado no hace un esfuerzo suficiente de traducción y acercamiento de los planes y programas, reformas estructurales, legislación u oferta de servicios institucionales a la práctica concreta de los servidores públicos y al entendimiento y el posible aprovechamiento por la población.
La propuesta consiste en revisar las normas, los procesos y las prácticas de la administración pública desde el enfoque de derechos humanos y a partir de ello educar a los servidores públicos y a la población usuaria o titular de derechos del significado concreto que en su quehacer o en su beneficio tiene el haber realizado el importante cambio al Artículo primero de nuestra constitución para incorporar los derechos humanos y sustituir el enfoque de garantías individuales.
[1] INCIDE Social Alfonso Celestino, Programa General de Desarrollo de la Ciudad de México. El ¿Cómo? Del “decidamos juntos. Nueva generación de instituciones para el bienestar