Ampliación de la cobertura de la seguridad social a los trabajadores no asalariados autónomos o que los hacen por cuenta propia y a los trabajadores asalariados que trabajan en condiciones e informalidad.

Presentado en el marco de la 2° Semana de la Seguridad Social y el Empleo
Clara Jusidman Rapoport
26 de abril de 2017
Si bien este conversatorio es sobre pensiones suficientes el tema que quisiera yo tocar es el referido a la urgente necesidad de ampliar la cobertura de la seguridad social a todas las personas de manera progresiva si en realidad queremos reducir la desigualdad, enfrentar la pobreza y la exclusión y hacer efectivos los derechos humanos contenidos en los tratados e instrumentos internacionales de los que México es parte. Es un asunto de justicia social.
Como muchos instrumentos de la política social, la seguridad social tal como funciona en México actualmente, contribuye a ampliar la desigualdad: funcionarios públicos que gozan de altas pensiones frente a millones de trabajadores que ni siquiera llegan a obtener alguna.
Entiendo que en las últimas tres décadas la conversación se ha centrado en la sustentabilidad financiera de los esquemas actuales de pensiones y en general de la seguridad social, así como en la suficiencia de los montos que reciben las personas pensionadas. También se han desarrollado las pensiones sociales no contributivas y se estableció el seguro popular que si bien son un paso, no constituyen una red de seguridad social digna para los grupos excluidos de ésta.
Hay varias razones que considero deberían llevarnos a una reflexión más profunda sobre la pertinencia de mantener el enfoque de Bismarck de la seguridad social, limitado a crear una red de protección solamente para los trabajadores asalariados. Si bien el IMSS fue de gran utilidad en la etapa de industrialización del país y durante por lo menos cuatro décadas hasta finales de los años setenta, su pertinencia empezó a ser cuestionada en los años ochenta con el cambio de política económica y de visión sobre el papel del Estado en la provisión de bienestar.
Junto con la pérdida de poder de los sindicatos y confederaciones obreras, inicia una fase de decadencia de los servicios de seguridad social y de su presencia como una de las grandes instituciones del bienestar de las personas en el país. Así, se le deja de ver como una política que contribuye a la mejoría de la vida de las familias obreras para pasar a convertirse en una especie de pesadilla para los gobiernos conservadores.
La política de contención salarial adoptada por esos gobiernos y las bajas tasas de crecimiento del empleo formal contribuyeron a su deterioro. También ha influido la negativa de los gobiernos a ampliar la base contributiva y los impuestos a los sectores de altos ingresos.
Actualmente, la seguridad social en México enfrenta al menos el envejecimiento de la población, la prolongación de la esperanza de vida y el incremento de las enfermedades crónico degenerativas, que implican mayores costos para su atención.
El tema que me interesa destacar es que a casi 75 años de su creación, los intentos de ampliación de la cobertura de la seguridad social hacia otros trabajadores o grupos de población no han sido muy exitosos y se sitúan en el margen de sus servicios: no protegen a toda la población y limitan aquellos servicios que les proporcionan a quienes logran incorporarse mediante seguros voluntarios
La realidad en este momento en el mundo del trabajo, es que si bien cerca de tres cuartas partes de la población ocupada continúa siendo asalariada, por lo menos una tercer parte de ella trabaja en condiciones de informalidad, una de cuyas características es no tener afiliación a la seguridad social y enfrentar condiciones laborales precarias. El otro 25 por ciento es población ocupada no asalariada en la que se encuentran desde profesionistas, técnicos y trabajadores del arte hasta trabajadores en servicios personales, o trabajadores industriales, artesanos y ayudantes y un porcentaje importante de comerciantes.
Si bien es cierto que una proporción de los trabajadores asalariados en condiciones de informalidad son ocupados por empresas medianas y grandes así como por gobiernos que mediante una inspección del trabajo honesta, eficiente y bien aplicada podrían incorporarse al seguro social, otros son subcontratados por empresas que proveen servicios a esos mismos empleadores (outsourcing, terciarización); y un porcentaje alto trabajan para empresas micro y pequeñas que difícilmente alcanzan a cubrir los costos de la contratación. Muchas personas trabajadoras experimentan a lo largo de su trayectoria laboral entradas y salidas al empleo formal, al informal, al desempleo y a la inactividad y no logran alcanzar las semanas de cotización para obtener una pensión.
Este grupo de trabajadores junto con los no asalariados han sido estigmatizados como trabajadores informales en el imaginario colectivo de las élites, son un lastre para la economía por sus bajos niveles de productividad, la ocupación del espacio público para realizar sus actividades, producen y venden piratería, le quitan clientela a las empresas formales, etc.
La narrativa dominante es que la informalidad debe desaparecer, todos deben ser formalizados, son unos parias y el gobierno no debe aplicar un solo centavo del presupuesto en su beneficio o para genera con la participación de ellos, algún o algunos mecanismos de protección frente a enfermedades, accidentes, muerte, vejez y desempleo.
Esa fue la actitud asumida por los partidos conservadores en las recientes discusiones sobre el derecho humano al trabajo y del trabajo en la Constitución política de la Ciudad de México, cuando intentamos que quedara un mandato para que se desarrollaran modalidades de protección social a los trabajadores autónomos, independientes o por cuenta propia.
Otra forma de entender lo que se ha llamado informalidad que incluye a poco más de la mitad de la población ocupada en el país, podría darse si se desglosan los grupos de población que la componen:
1. Personas trabajadores que venden sus servicios a los hogares ya sea a un solo empleador o a varios. Incluye empleados domésticos, jardineros, choferes, cuidadores, enfermeros, pintores, personas que dan mantenimiento a las viviendas, que reparan aparatos domésticos, vehículos, entre otros. Los hogares no son empresas con fines de lucro y muchos de ellos tendrían dificultades para cubrir los costos de la contratación formal de trabajadores, incluyendo el pago de seguridad social.
2. Un amplio sector de ocupaciones y oficios tradicionales que existían antes de que se concibiera la categoría de informales y que se realizan por cuenta propia: artesanos, artistas, operadores de transporte, profesores, músicos, fotógrafos, modistas y costureras.
3. Personas que trabajan para organizaciones y empresas no lucrativas que son contratadas por honorarios o por remuneraciones asimiladas a salarios, con mínimas prestaciones.
4. Una proporción importante de comerciantes que trabajan por su cuenta o con apoyo de trabajadores asalariados, que lo hacen en pequeños establecimientos fijos, semifijos o en forma de ambulantes. Incluye por ejemplo a los locatarios de mercados públicos y tianguis y a vendedores de comida preparada.
Todos estos grupos de personas incluyendo a profesionales, técnicos y trabajadores del arte que trabajan por cuenta propia o como “free lance” no tienen cobertura de seguridad social.
Si se enferman y no pueden trabajar, nadie les cubre al menos una proporción del ingreso que pierden, cuando envejecen tal vez tienen acceso a una pensión social y si mueren sus familias quedan desprotegidas económicamente. Son trabajadores en la pobreza o con alto riesgo de sufrirla en alguna etapa de su vida.
Personalmente me pregunto si la calidad de vida de las élites no se vería afectada de modo importante si desaparecieran los servicios prestados por los llamados trabajadores informales o si la economía mexicana podía haber sostenido las bajas remuneraciones a las personas trabajadoras formales si no existirá una oferta de bajos precios de alimentos preparados y de ropa y calzado. La proliferación de puestos de comida en zonas donde empiezan a surgir oficinas es muy notoria.
En las nuevas modalidades de trabajo están surgiendo lo que se denominan ocupaciones atípicas que no se enmarcan en el tradicional trabajo asalariado, de tiempo completo y para un solo empleador. Un ejemplo es la terciarización o subcontratación, otros es el trabajo desde la casa, los trabajadores con contratos cero que están ahí dispuestos para una empresa que los utiliza y les paga sólo cuando tiene pedidos. La relación trabajador-empleador se va diluyendo bajo nuevas modalidades y con ello la responsabilidad que los segundos tienen para ofrecer condiciones dignas de trabajo.
Desde hace varios años en el país no se generan suficientes empleo formales, ni la precarización de las condiciones en que estos se crean ofrecen incentivos para que las personas opten por un trabajo formal.
Ahora bien, la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos señala “Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otros encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”
El derecho de toda persona a la seguridad social se encuentra consagrado tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos conocido como Protocolo de San Salvador.
La Observación General No 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas sobre la seguridad social, define el contenido y alcance del derecho a la seguridad social y es clara a señalar que “ aunque toda persona tiene derecho a la seguridad social, los Estados Parte deben prestar especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho en particular. Las personas que trabajan en el sector no estructurado (párrafo 31) Además, textualmente establece que “los Estados Parte deben adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para que la cobertura de los sistemas de seguridad social se extienda a las personas que trabajan en la economía no estructurada. Estas medidas podrían incluir a) la eliminación de los obstáculos que impiden el acceso de esas personas a los planes de seguridad social no tradicionales, como el seguro comunitario; b) el otorgamiento de un nivel mínimo de cobertura de riegos e imprevistos con una expansión progresiva en el tiempo; y c) el respecto y el apoyo a los planes de seguridad social desarrollados en el marco de la economía no estructurada, como los planes de microseguros y otros planes de microcréditos afines” También propone “se podrían desarrollar planes alternativos de bajo costo para ofrecer una cobertura inmediata a los excluidos de la seguridad social, aunque el objetivo debe ser integrarlos a los planes ordinarios de seguridad social. Se podrían adoptar políticas y un marco legislativo para integrar gradualmente a las personas que trabajan en el sector no estructurado o que por otras razones están excluidas a la seguridad social (parr. 54)
La OIT en su Recomendación 204 señala que los Estados Miembro deberían b) promover la protección de la seguridad y la salud en el trabajo y extenderla a los empleadores y los trabajadores de la economía informal.
En las buenas prácticas internacionales se ha observado que las iniciativas de ampliación de la cobertura del seguro social han tenido éxito cuando incluyen la adaptación de las prestaciones, las cotizaciones y las operaciones a las características de algunas categorías de trabajadores de la economía informal. Ente otras cosas, estas podrían consistir en:
– Dar a los beneficiarios la posibilidad de afiliarse a las ramas del seguro social que deseen, según sus necesidad y capacidad de aportar cotizaciones
– Permitir cotizaciones más flexibles a fin de tener en cuenta las fluctuaciones de los ingresos o los ingresos estacionales (por ejemplo en el caso de los trabajadores agrícolas)
– Incluir mecanismos específicos para determinar los niveles de cotización de los empleados y los trabajadores independientes cuando los ingresos reales son difíciles de evaluar
– Reducir los costos del registro y, ofrecer a los contribuyentes en pequeña escala ¨regímenes simplificados¨ en función tanto del riesgo como del cumplimiento de las obligaciones impositivas.
Esquemas como el minitributo desarrollado en Uruguay es un método particular de recaudación de seguridad social, aplicado como una categoría impositiva, para trabajadores autónomos con facturación limitada y pocas actividades comerciales en comunidades y espacios públicos. Tiene principalmente por objeto promover la cobertura de la economía informal.
La extensión universal de los servicios de salud, la creación de mutuales de salud, los regímenes de microseguros, así como diversas modalidades de transferencias monetarias como son las pensiones universales a las personas mayores, a familias con hijos o a determinados grupos, como son las personas con discapacidad, huérfanos y otras personas vulnerables han proliferado en el mundo. La OIT señala que las diferentes “políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada”89ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 2001.
Desde hace muchos años he cuestionado el hecho de que las contribuciones a la seguridad social recaigan en las empresas que ofrecen trabajo pues esos pagos encarecen el costo de la fuerza de trabajo y van en contra de las políticas de generación de empleos. Lo mismo ocurre con los socorridos impuestos sobre la nómina. Consideraría más justo que fueran las empresas que se automatizan y buscan evitar la contratación de mano de obra las que deberían cubrir los costos de las prestaciones generales a los trabajadores.
Me parece también injusto que de los impuestos generales se derive la cuota gubernamental para el pago de la seguridad social que beneficia sólo a los trabajadores asalariados y excluye a los no asalariados, particularmente cuando después de tantos años de haberse implantado la seguridad social es más que evidente que estos últimos nunca se convertirán en asalariados en condiciones formales de trabajo y por el contrario están surgiendo un número creciente de trabajos atípicos por el desarrollo tecnológico y los cambios culturales. Esta situación es discriminatoria e injusta dado que seguramente un importante número de trabajadores autónomos hacen contribuciones al presupuesto público, sin recibir la contraprestación de la seguridad social.
Me parecería entonces que la aspiración debería ser un cambio progresivo del financiamiento de la seguridad social por impuestos generales, la aplicación de una reforma tributaria más equitativa que amplíe los ingresos públicos y la incorporación progresiva a la seguridad social de aquellas personas que han sido históricamente excluidas, tomando en cuenta el máximo de recursos disponibles. Esto en el fondo significa para México un cambio profundo en la perspectiva conservadora de las élites gobernantes.