Bajar presentación: El aumento de la complejidad social
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Requerimientos para la vida y gobiernos subnacionales
Bajar presentación:Requerimientos para la vida y nuevos riesgos sociales
Política social, territorio y violencia
A la preocupación por avanzar en una política social que permita enfrentar la desigualdad, la pobreza, la exclusión y la discriminación se suma ahora la necesidad de prevenir y mitigar las violencias que agobian a un número importante de personas en varios territorios del país.
En la evolución de la política social en México a los programas relacionados con los sectores sociales históricos: salud, educación, vivienda, alimentación, seguridad social, se agregaron a partir de los años setenta, los focalizados dirigidos a grupos en pobreza y a zonas marginadas principalmente rurales, en los noventas se sumaron programas dispersos y enfoques trasversales a partir de instituciones especializadas relacionados con género, jóvenes, adultos mayores, indígenas, personas con discapacidad y personas de la comunidad LGTTTBI. El agregado más reciente son los programas de prevención del delito que en una visión reduccionista incluyen atención y prevención de adicciones, recuperación de espacios públicos y promoción de actividades productivas, con los que supuestamente se busca reconstruir tejido social, y que fueron retomados como una prioridad por Peña Nieto al anunciar el 1 de diciembre sus 13 decisiones iniciales.
De acuerdo a las trece decisiones del discurso de Peña Nieto del 1 de diciembre su interés inmediato en lo social se concentra en prevenir el delito, atacar el hambre y mejorar la calidad de los servicios educativos, ofrecer un seguro de vida a las madres jefas de familia y universalizar las pensiones para las personas de 65 años y más.
Sin embargo, la creciente complejidad social incluye diversas dimensiones:
- a) las cinco problemáticas mencionadas: desigualdad, pobreza, exclusión, discriminación e inseguridad;
- b) los ámbitos sociales sectoriales (equiparables a los derechos sociales mencionados en el PIDESC y en el Protocolo de san Salvador),
- c) los grupos poblacionales, que además se van diversificando por la visibilización de las problemáticas de los migrantes, la población desplazada, las víctimas de la inseguridad, las personas sujetas a trata, etc.
- d) las condiciones diversas que se viven en el territorio que dificultan generalizaciones e intervenciones sociales homogéneas y biunívocas,
- e) las transformaciones de las familias que enfrentan crecientes dificultades para cumplir su rol de reproducción social de las personas.
Una posición bastante compartida por los grupos progresistas en política social señalaría que desde la federación deberían definirse y manejarse los programas destinados a garantizar igualdad de acceso y de disponibilidad de servicios de calidad para realizar los derechos económicos, sociales y culturales universales de todas y todos los mexicanos. es decir, definir los estándares básicos o los pisos de partida de bienes y servicios para de cumplimiento al acceso para todos a educación, salud, alimentación, infraestructura básica de servicios, vivienda, remuneraciones y prestaciones laborales, seguridad social incluyendo seguros de desempleo y pensiones.
Sin embargo, en razón de la complejidad mencionada considero que no basta exigir a la política social la universalización de acceso a un piso básico de bienes y servicios, que resultarían de programas y acciones aplicados desde los sectores sociales de la administración pública. Si bien esto ayudaría a atender la problemática de la desigualdad y de la pobreza, no bastaría para revertir las enormes brechas entre los grupos socioeconómicos y el avance de la conflictividad por la disparidad en los niveles de vida. Asimismo la descentralización de al menos tres herramientas fundamentales: el aparato de educación pública, el de salud y el DIF hará que persistan los problemas de desigualdad en la calidad de los servicios en el territorio: servicios de calidad para los ricos y servicios pobres para los pobres si no se encuentra una estrategia para revertir esa situación, tal vez ofreciendo mejores remuneraciones al personal docente y de salud que trabaje en zonas de menores ingresos.
Para la incorporación de la perspectiva de los grupos sociales en situación de discriminación si bien es importante su inclusión en igualdad de condiciones a los bienes y servicios de tipo sectorial social (educación ,salud, vivienda,etc) habrá que hacer algunas previsiones en las instalaciones y en los modelos de atención para considerar las necesidades específicas de algunos de estos grupos: por ejemplo, hacer accesibles las instalaciones físicamente, atender las problemáticas de salud específicas por sexo y grupos etarios y desarrollar el personal y las instalaciones y equipamientos apropiados para su atención, desarrollar una oferta educativa para los distintos grupos etarios, considerar la accesibilidad lingüística de los programas de educación y de salud, promover remuneraciones iguales por trabajos iguales.
Pero la atención de grupos de población específicos significa el desarrollo de acciones e intervenciones que van más allá de las tradicionalmente consideradas en los sectores sociales sectoriales en razón de que responden a problemáticas específicas de los grupos y que derivan de relaciones sociales conflictivas, de actitudes discriminatorias, de desconsideración y abandono. La modificación de este tipo de situaciones significa la puesta en práctica de programas de tipo cultural (campañas contra la discriminación), de acceso a la justicia (violencia intrafamiliar y de género), de apoderamiento y organización ciudadana, de salud mental, de convivencia, cuidado y protección (albergues, centros de día, unidades de rehabilitación, etc.) entre otras. Muchos de estos programas deben ser instrumentadas muy cerca de los ciudadanos, en el territorio, de manera de que sean accesibles y cercanos a las personas.
Este tipo de intervenciones han sido abandonadas por el gobierno federal, las pocas que tenía el DIF han sido reducidas a algunas intervenciones realizadas por interés de algunos DIF municipales, con poca sostenibilidad en el tiempo por la naturaleza de las administraciones municipales que sólo duran tres años. En otros casos se han transferido o son realizadas por entes privados de tipo empresarial o de organizaciones de la sociedad civil, especialmente de tipo asistencial.
Con la pérdida de control del personal docente y del personal de salud, ahora trasladado a los gobiernos estatales, el Gobierno Federal no tiene agentes que trabajen en el territorio y tiene que depender de la concertación con autoridades estatales para introducir algunos programas que atacan las problemáticas descritas.
Es así que la diversidad de problemáticas que afectan a los distintos grupos de población en el territorio, representan un reto para la política social del futuro pues el interés y la capacidad para instrumentar programas dirigidos a atenderlas varía grandemente dentro del heterogéneo mundo de los municipios mexicanos. Los programas de prevención del delito como los llamó EPN o los de prevención social de las violencias requieren de un aterrizaje y adecuación a las condiciones específicas en los distintos territorios; no es lo mismo aplicarlos en territorios aún libres de violencia criminal que en aquellos que ya se encuentran en una situación de violencia crónica. Asimismo requieren ser sostenidos en el tiempo pues inciden en aspectos de tipo cultural que tardan en ser asumidos. La arquitectura institucional de los gobiernos municipales no garantiza la posibilidad ni de implementarlos adecuadamente y menos de sostenerlos en el tiempo.
Para mí, la gran interrogante en este momento es desde dónde y cómo se podrá realizar una política social en el territorio que atienda los nuevos riesgos sociales y cuáles son precondiciones necesarias para poder hacerlo. Ello en un contexto en donde las familias se han transformado y cambiado su capacidad para construir seres humanos dotados de atributos que les permitan navegar en el proceloso mar de las ambiciones y los conflictos humanos.
Finalmente la interrogante es ¿cuáles deberían ser las prioridades de la política social y quiénes deberían responsabilizarse de la instrumentación de ésta o qué aspecto le toca al Estado (poderes y gobiernos municipales, estatales y federal), al mercado, a las familias y a los individuos?
No creo que la política social pueda seguir concentrándose en la atención de la pobreza. Pienso que se requiere de una política social compleja pero no veo quién la pueda diseñar y operar y si hay los recursos suficientes para hacerlo.
Política social y derechos humanos
Es muy frecuente que los expertos en política y desarrollo social o en algunas de sus ramas como es la alimentaria, la de salud, la del trabajo o la de vivienda mencionen derechos humanos y sociales, o derechos humanos y laborales. No se acaba de asumir que los derechos humanos incluyen no sólo a los civiles y políticos sino también a los económicos, sociales, culturales y ambientales.
La tradición y la concepción dominante es que los derechos humanos tienen que ver esencialmente con libertades como la de expresión, la de movimiento, de reunión, de trabajo o con las protecciones a la vida y a la integridad como el derecho al debido proceso, a no ser sujeto a tortura y malos tratos, a ser privado de la libertad, etc. y refieren a la no interferencia del Estado en la libertad y la vida de las personas.
Pero desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos el derecho al trabajo y del trabajo, a la seguridad social, a un nivel de vida digno, al nivel más alto de salud, etc. ya formaban parte de esta concepción más amplia de los derechos humanos pues hacen a la dignidad de las personas e incluso se plantea que son:
- Universales-Corresponden a todas las personas y todas las personas tienen igual condición con respecto a esos derechos
- Indivisidibles– Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales son igualmente necesarios para una vida digna. No hay una jerarquía entre ellos. No se pueden reprimir algunos para promover otros.
- Inalienables– No se puede ser despojado de ellos por otros, ni se puede renunciar a ellos voluntariamente
- Interdependientes
- Exigibles
Hay que recordar que la Declaración y los subsiguientes Pactos de Derechos Políticos y Civiles y el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que en conjunto integran la Carta de las Naciones Unidas, son el resultado del consenso entre los países de economía de mercado que privilegian los derechos civiles y políticos y los países socialistas que ponen énfasis en el cumplimiento de los derechos económicos y sociales
Por su parte la política social puede tener muchos enfoques como es el de brindar asistencia social a los grupos más desprotegidos o marginados, centrarse en la superación de la pobreza, atacar las desigualdades, proporcionar seguridad social a ciertos grupos e incluso compensar y controlar a los sectores excluidos de la corriente principal del desarrollo.
Desde INCIDE Social pensamos que el enfoque de derechos humanos en la política social contiene propósitos más comprensivos pues parte de reconocer la dignidad de las personas y de iluminar sobre cuáles son los derechos frente al Estado que traducen el significado de vida digna.
Los derechos humanos son aquellos que determinan la relación de las personas con el Estado y este tiene la obligación de respetarlos, protegerlos, satisfacerlos y promoverlos y por ello la política social sería la estrategia y los programas que el Estado adopta para cumplir sus obligaciones en materia principalmente de los DESC. En el enunciado original de la Carta de Naciones Unidas los DESC incorporados consideran los aspectos del desarrollo de la vida humana que aseguran la subsistencia y el desarrollo de la calidad humana de las personas: la alimentación, la salud, la vivienda, el vestido, la educación, el trabajo y la seguridad social, a los beneficios de la cultura y del progreso científico y tecnológico, a la protección y asistencia de la familia, al medio ambiente. Más recientemente se han incorporado el derecho al agua y al desarrollo.
La política social en un sentido amplio incorpora esos campos de trabajo y desarrolla las herramientas como programas, acciones, servicios para atenderlos.
La política social se enriquece enormemente al incorporar en su concepción el enfoque de derechos humanos pues arroja claridad sobre lo qué significa cada uno de esos campos de los social, cuáles son las garantías en forma de bienes y servicios que deben garantizarse y como irlos satisfaciendo de manera progresiva. Establece también principios generales como la no discriminación, la igualdad entre hombres y mujeres, la participación y la trasparencia y rendición de cuentas.
Las llamadas Observaciones Generales aclaran con detalle el significado de cada derecho y su traducción en garantías. Los informes de los relatores especiales por su parte, esclarecen el tipo de problemáticas nuevas que van surgiendo a través de los años y contribuyen grandemente a las definiciones conceptuales. Es decir hay un gran y continuo trabajo de actualización de los contenidos de los derechos acordes con la evolución de la humanidad.
Nos hacen ver por ejemplo, las dimensiones que deben considerarse para evaluar en qué medida los derechos se realizan o no, y en cuáles dimensiones se presentan omisiones. Estas son la accesibilidad física y económica del bien o servicio, la disponibilidad de infraestructura, de insumos, de personal, para proporcionar el bien o servicio, la calidad necesaria de estos y la asequibilidad para incorporar la diversidad. Muchas veces en la política social le damos prioridad a la cobertura (acceso), pero olvidamos la calidad o su adecuación a diferentes culturas y si estas no cumplen con ciertos estándares la violación de los derechos humanos sigue presente.
Desde esta mirada el derecho universal a la educación básica no se cumple en México pues si bien los niveles llegan a tener cobertura universal, la calidad del servicio es tan deficiente, o las instalaciones y el personal docente son tan insuficientes que se incumple lo acordado en instrumentos internacionales de los que nuestro país forma parte.
En INCIDE Social buscamos:
- Promover la incorporación del enfoque de derechos humanos en la política social
- Aportar al debate sobre la operacionalización del enfoque de DDHH en el diseño, ejecución y evaluación de la política social
- Desarrollar herramientas para el control ciudadano de la política social
El Observatorio de Política Social y Derechos Humanos de INCIDE Social se construyó esencialmente como una herramienta de control ciudadano pero también aporta a los dos primeros objetivos.
RETOS PARA LA INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS EN LA POLÍTICA SOCIAL
El vínculo entre investigación y política pública en la lucha contra la pobreza en México
Agradezco a Enrique Valencia la invitación para comentar los resultados de esta interesante investigación sobre la relación entre la academia y las políticas publicas para erradicar la pobreza en México, pues una lectura rápida de algunas partes del texto me resultó muy interesante.
Me gustaría para este comentario iniciar señalando cuál es mi postura frente a las políticas y programas para la erradicación de la pobreza en México con el fin de contextualizar mis comentarios sobre la investigación.
1.- Siempre me preocupó la paulatina transformación de una concepción amplia de política social hacia una concepción limitada que la homologa a los programas de erradicación de la pobreza y en cierto momento, sólo de la pobreza rural. El cambio de paradigma como se menciona en el texto.
2.- Más me preocupó el enorme gasto de energía, recursos e inteligencia que ha tomado en este país la discusión sobre los mejores métodos para medirla. Llevamos años en ese debate y no parece tener visos de terminarse.
3.- Desde mi óptica la pobreza es una de las manifestaciones de la problemática social y económica en el país pero la desigualdad, la discriminación y la exclusión, constituyen problemáticas tan graves como la pobreza y si no se enfrentan éstas, difícilmente se erradicará la pobreza.
4.- La pobreza no es sólo un problema social, es también económico, cultural y político y los programas sociales de transferencia de ingresos, aún cuando sean condicionados, no atienden a la complejidad del problema, no construyen ciudadanía social, no empoderan a las personas, actúan sobre la oferta solamente (el desarrollo de capacidades de los individuos en materia de salud, educación y alimentación) y soslayan los problemas estructurales de la demanda que refieren a modificaciones en el contexto económico, social, cultural y político donde se dan los graves niveles de pobreza que nos agobian.
5.- De este modo; la opción de enfatizar en programas de erradicación de pobreza desde el desarrollo de capacidades y esencialmente con programas focalizados de transferencias condicionadas de ingreso:
a) No pone en riesgo las desiguales estructuras de distribución de la riqueza, del ingreso y del poder, es decir permiten la regulación de las poblaciones pobres para que no molesten en la realización de las políticas económicas del “mainstream” que tienden a la privatización de bienes y servicios públicos, a la concentración de la riqueza y el ingreso, al mayor empobrecimiento de las poblaciones trabajadoras a favor de las propietarias.
b) Es consistente con la promoción de actividades del mercado para la provisión de alimentos y bienes a las poblaciones pobres. Finalmente convierte a éstas en consumidores y sujetos del mercado. De productores y trabajadores, los transforma en consumidores y consuma el sueño perseguido por las políticas del Banco Mundial de acabar con los productores de autoconsumo y con la producción campesina.
c) Los programas focalizados de trasferencias de ingreso representan opciones muy simplificadoras y manejables por burocracias limitadas para enfrentar problemas sociales crecientemente complejos, entre ellos el de la pobreza que no sólo conlleva privaciones materiales, sino aspectos psicosociales de vulnerabilidad e indefensión, además de ausencia de acceso a la justicia y a activos productivos, entre otras carencias.
d) Ha permitido el deterioro, la desarticulación, el desarmado y la pérdida de calidad, así como la lenta privatización de los servicios públicos básicos de educación, salud, alimentación y seguridad social que constituían las bases de un entramado institucional dirigido a la atención de necesidades fundamentales de la población.
e) Ha dificultado además el avance de las políticas y los servicios públicos para enfrentar los problemas de creciente complejidad, de la cuestión social como los requerimientos específicos por sexo, grupos etarios, territorios, etnias, los que derivan del avance tecnológico o de las vulnerabilidades ambientales, del desarrollo global del crimen organizado, etc. ello además, sin haber resuelto los temas básicos de seguridad humana y de realización de los derechos económicos, sociales y culturales.
Dicho lo anterior, pasemos a algunos comentarios sobre el texto, combinados con algunas de mis percepciones sobre la participación de los académicos en el ciclo de las políticas de erradicación de la pobreza:
1.- Origina disciplinar de los académicos analizados y supuestamente más influyentes: predominan los economistas, algunos sociólogos y son pocos los antropólogos, los psicólogos sociales, los expertos en desarrollo urbano, demógrafos, etc. Posible causa del enfoque sesgado hacia la medición y hacia las intervenciones de tipo material, que ven a los seres humanos como un producto al que hay que mantener saludable, alimentado y educado para que sea competitivo en el mercado y por tanto, el reducido trabajo en salud mental e intervenciones en lo psicoemocional, la consideración de la diversidad genérica, etaria, territorial, la importancia de la construcción de ciudadanía, la incorporación del enfoque de derechos humanos, reconociendo que los DESCA forman parte de estos desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y menos aún los temas relacionados con el abuso y el uso creciente de seres humanos por el crimen organizado, en todo lo cual la población en pobreza se encuentra inmersa.
2.- La importancia de la generación a la que pertenecen los académicos que fueron analizados y relacionado con ello los centros de educación superior en donde realizaron sus estudios universitarios y de posgrado. A partir de 1970, se dio un cambio en México en la formación educativa de los cuadros académicos y de los profesionales que paulatinamente se fueron incorporando a funciones de gobierno. Las escuelas keynesiana/marxista/socialdemócrata fueron sustituidas por académicos y funcionarios formados por los neoclásicos, los neoliberales y los defensores del mercado. En la época de Kennedy y Johnson al pasar los keynesianos como Galbraith a funciones de gobierno, la escuela de Fridman se apoderó de los centros de formación de nuevos cuadros en las universidades norteamericanas y se dedicaron a atraer jóvenes de los países de América Latina que ya venían siendo formados en universidades privadas locales que florecieron también en la década de los setentas. Tres generaciones 55 y más (keynesianos, marxistas, socialdemócratas), 40 a 55 (neoliberales, neoclásicos, tecnócratas), 25 a 40 (mezcla y diversidad con nuevos enfoques: política pública, evaluación, evidencia cuantitativa, derechos humanos , escuela heterodoxa )
3.- Predomina el debate teórico, conceptual y estadístico por sobre la investigación empírica; lejanía de los académicos economistas del trabajo de campo, de los estudios de la economía familiar y comunitaria, del trabajo en el territorio. Investigación hasta hace muy poco de las realidades sociales en los distintos territorios, en las ciudades, por ejemplo.
4.- Los académicos en centros de investigación en México no han sido los únicos que han hecho investigación, que introducen nuevos temas y enfoques en la agenda social. Hasta antes del 2000 había una capacidad de investigación y una experiencia acumulada en la propia administración pública, como lo expresa la investigación. Desde hace varias décadas hay una intelectualidad vinculada al trabajo de organizaciones sociales y civiles que trabajan en el territorio y captan las nuevas problemáticas y colocan temas en la agenda, desarrollan modelos de intervención para problemáticas complejas.
5.- La necesidad de reconocimiento de los académicos por el Sistema Nacional de Investigadores y en publicaciones y universidades extranjeras, hace que muchos de ellos estén más interesados en ser oídos y citados por otros académicos nacionales y extranjeros y por trascender en sus disciplinas, más que por estudiar e influir en su entorno social y comunitario concreto.
Por ello desde la óptica del estudio resultan interesantes aquellos que forman lo que la investigación llama comunidades epistémicos e interactúan en redes de investigadores en las que también participan funcionarios, exfucionarios y activistas civiles. La riqueza del intercambio de los enfoques teóricos y conceptuales, con la práctica concreta de la administración pública y la actividad en comunidad o en agendas diversas permite más la difusión y compartición de temas, enfoques y propuestas.
6.- Aún cuando los nuevos funcionarios de las administraciones panistas a partir del año 2000 han tenido mayor interacción con ciertos grupos de académicos, no dejan de ser con aquellos con los que existen coincidencias ideológicas, que no les representan amenazas, que son acríticos de su ignorancia y desconocimiento de los campos que administran. Aún las evaluaciones, campo en el que están participando más activamente los académicos se procura sean realizadas por académicos o centros de educación superior afines. Esto tanto en los gobiernos del PAN como del PRD. Desconozco si los del PRI promueven evaluaciones de sus programas.
7.- Finalmente me gustaría expresar una preocupación de lo que veo ocurre en esta interacción entre academia y programas de erradicación de la pobreza y se relaciona con algunas recomendaciones listadas en el cuadro que concentra las recomendaciones en el apartado de “democracia y participación”. Me refiero a las recomendaciones en torno a “mayor accountability constitucional, mayor transparencia en la asignación y administración de los recursos de los programas para el combate a la pobreza, criterios objetivos no discrecionales para la identificación de zonas marginadas, programas “electoralmente imparciales” El resultado de algo que parecería ser positivo para evitar la corrupción y el manejo discrecional de los programas de pobreza está determinando un peligrosa rigidez de los programas para enfrentar pobreza que limita seriamente la posibilidad de adoptar intervenciones oportunas y pertinentes ante situaciones diversas, a veces de gran emergencia, como son las catástrofes humanas y la necesaria ayuda a las víctimas de la violencia. El ejemplo de la intervención social “Juárez somos todos” compuesta por 160 acciones, extraídas de los menús de programas predeterminados de las dependencias participantes, la ha transformado en una intervención que pasa por encima de las victimas de la violencia: familias de las personas que han sido asesinadas o desaparecidas, huérfanos de las víctimas, un número creciente de personas discapacitadas por disparos de armas de fuego, familias con hambre por desempleo y muerte, etc.
Sólo marco el cambio radical de paradigma de un programa como PRONASOL a un programa como Oportunidades en términos de participación ciudadana y flexibilidad. El primero empezó con metodologías de planeación participativa al nivel de comunidad para armas programas que pretendían ser trajes a la medida de cada comunidad. Esto es un extremo que ante su inviabilidad llevó a la definición de líneas de intervención que surgieron de las necesidades más sentidas y repetitivas encontradas en la planeación participativa: escuela digna, becas solidaridad, caminos rurales, hospitales dignos, programa de empleo productivo, etc. Llegaron a funcionar 150 mil comités de slidaridad
En el extremo opuesto Oportunidades es un paquete único de intervención, los beneficiaros son seleccionados de acuerdo a las definiciones de las reglas de operación, por una máquina y no hay participación comunitaria alguna. Se elimina toda discrecionalidad, pero también la construcción de cuidadanía, la solidaridad, el desarrollo de tejido social y seguramente, la pertinencia de la intervención para romper el ciclo de la pobreza.