El enfoque de derechos humanos en la política social y en la Cruzada contra el Hambre

La importante reforma constitucional del 10 de junio de 2011 amplía el reconocimiento de los derechos humanos y señala obligaciones para el Estado en la elaboración e implementación de las políticas públicas. Eleva a rango constitucional los derechos humanos contenidos en tratados internacionales, adopta el principio pro persona y reconoce que todas las autoridades del país tienen la obligación de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos. Se adoptan los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad para la aplicación de los derechos humanos, entre otros aspectos destacados.

Los derechos humanos son un conjunto de garantías jurídicas universales que hacen a la dignidad humana y que protegen a los individuos y a los grupos, contra acciones y omisiones con las libertades y los derechos fundamentales. Los derechos y libertades reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos son producto de una larga historia de luchas sociales derivadas de repetidas injusticias y afectaciones a la dignidad humana. Los que se encuentran reconocidos en esos instrumentos internacionales son resultado de negociaciones a lo largo casi 70 años entre países con una diversidad de regímenes sociales.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos surge en 1948 como un acuerdo entre países para generar precisamente un marco normativo de las relaciones entre el Estado y las personas con el propósito de que no se volvieran a repetir los atroces abusos cometidos por regímenes autoritarios tanto capitalistas como socialistas que utilizaron la fuerza del Estado para limitar las libertades, truncar las vidas, despojar de sus identidades y de sus propiedades y desarraigar a millones de seres humanos a lo largo del Siglo XX. Por lo tanto es el Estado el obligado y la población la titular de los derechos humanos.

Además la violación a los derechos humanos realizada por terceros como pueden ser las empresas nacionales y extranjeras, los delincuentes y el crimen organizado, las organizaciones sociales, las iglesias, entre otros actores no estatales se consideran responsabilidad del Estado quien tiene la obligación de “proteger” a las personas de la comisión de abusos y daños por parte de terceros. Desde la perspectiva de esta obligación de protección el Estado Mexicano debe por ejemplo asegurar la calidad, la inocuidad, la disponibilidad, la accesibilidad económica y física y la adecuación cultural de los alimentos que las empresas que producen, procesan y distribuyen alimentos ofrecen a toda la población del país.

Pero también el marco normativo de los derechos humanos establece que el Estado tiene la obligación de “respetar” lo que significa no interferir con su disfrute; es decir, el Estado y sus agentes deben abstenerse de interferir en la realización de los derechos humanos de las personas. Por ejemplo, no pueden despojar o apoyar el despojo de los recursos de distinto tipo que las personas utilizan para atender sus derechos por sí mismas: por ejemplo, producir sus propios alimentos, acceder al agua, al bosque, al mar, gozar de una vivienda, acceder a medios para allegarse información, etc. Desde esta perspectiva el Estado está claramente violando los derechos humanos de las poblaciones que habitan y viven de las costas, cuando promueve y autoriza la instalación de escaleras naúticas o de desarrollos turísticos que destruyen o afectan los recursos de pesca, o los derechos humanos de las poblaciones serranas cuando realiza concesiones de explotación minera que propician y alientan la expulsión de la comunidades originarias y contaminan y destruyen el medio ambiente o cuando no interviene ante la entrada del exterior de alimentos legales o ilegales que provocan caídas intencionadas de los precios para los productores locales.

Por último el Estado tiene la obligación de satisfacer, facilitar, proveer o tomar medidas que permitan a las personas el acceso a los derechos humanos y garantizar su disfrute cada vez que una persona (o grupo) no pueda, por razones ajenas a su voluntad, poner en práctica el derecho por sí misma con los recursos a su disposición. Esta obligación es la que delimita en qué casos el Estado debe proveer directamente los bienes y servicios que hacen directamente a la realización de los derechos humanos de las personas o promover actividades de terceros para lograr esa provisión y es sólo para aquellas personas que no cuentan con los medios para realizar sus derechos humanos por razones ajenas a su voluntad. Por ejemplo, no es que el Estado daba construir directamente y proveer de vivienda a todas las familias que las necesitan pero si debe promover las acciones necesarias para que el acceso a estas sea posible y asegurar que sean viviendas adecuadas y dignas en los términos definidos y acordados en las instancias internacionales.

Desde la perspectiva de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos se puede considerar que la Cruzada contra el Hambre estaría enfocada a cumplir con esta tercera obligación y refiere a satisfacer los requerimientos de alimentación de las poblaciones en pobreza con carencia alimentaria y que se estimó en poco más de 7 millones de personas en el 2010. La Cruzada lo hace por la vía de propiciar el acceso y la disponibilidad de alimentos directamente a esas poblaciones, mediante apoyos monetarios como Oportunidades o la tarjeta Sin Hambre, la entrega directa de alimentos gratuitos o subsidiados por la vía de los comedores comunitarios y de las escuelas de tiempo completo, las tiendas Diconsa y el programa de Liconsa o bien indirectamente, al plantearse como objetivo: “aumentar la producción y el ingreso de los pequeños productores agrícolas” para lo cual estará tomando medidas que permitan a esos pequeños agricultores contar con recursos suficientes para enfrentar sus requerimientos de vida, entre ellos los alimentos, además de propiciar con estas acciones un aumento en la oferta interna de estos.

En la revisión de los principios de los derechos humanos contenidos en diversos instrumentos internacionales de los cuales nuestro país forma parte, surgen otras obligaciones para el Estado mexicano además de las tres fundamentales mencionadas las de respetar, proteger y garantizar y son las siguientes:

  • Tutelar sin discriminación todos los derechos
  • Tomar todas las medidas apropiadas para hacer efectivos los derechos dentro de su territorio.
  • Por la diversidad de regímenes sociales se deja en libertad a cada país sobre el tipo de medidas que adoptará pero se señala que deberán demostrar que las medidas tomadas son las más apropiadas para alcanzar la realización efectiva de los derechos.
  • Lograr progresivamente la satisfacción de los derechos establecidos, entendiendo por progresividad la obligación de hacerlo de manera inmediata y continua;
  • Asegurar niveles mínimos de satisfacción de los derechos, lo que le obliga a definir estándares a partir de los cuales se irá avanzando en la protección universal de los derechos
  • Destinar (y acreditarlo) el máximo de recursos disponibles a cumplir con el objetivo de satisfacer plenamente los derechos;
  • No dar marcha atrás en los niveles de realización alcanzados; en periodos de crisis o ajustes estructurales y cuando no es posible mantener esos niveles por causas de fuerza mayor como catástrofes naturales o humanas dar una explicación sustentada de ello;
  • En periodos de crisis, priorizar la protección de los miembros más vulnerables de la sociedad;
  • Establecer vías judiciales para llevar ante los tribunales las posibles violaciones a los derechos señalados; es lo que refiere a la creación de procedimientos y normas para hacer exigibles y justiciables los derechos.

Ahora bien, desde la perspectiva de INCIDE Social[1], “aterrizar el discurso de los derechos humanos, requiere de la construcción de un marco de políticas que: considere transversalmente sus principios; traduzca las garantías legales en instituciones públicas, políticas públicas y acciones de gobierno; y que éstas hagan realizables cada uno de los derechos para todas las personas. Es así que surge la discusión acerca de lo que significa la “perspectiva o enfoque” de los derechos humanos, a partir del cual se busca articular el acuerdo internacional ético en torno a la defensa de la dignidad humana con el desarrollo de políticas, estrategias y programas para la realización de cada derecho”.

“La literatura acerca de la estructura del enfoque, establece un proceso causal imbricado, que parte de la identificación de principios que dan sentido filosófico, normativo y operativo, cada uno de los cuales deviene en una serie de atributos mínimos indispensables. Una revisión reciente de la discusión internacional, permite establecer un consenso que señala como fundamentales los principios de: a) Universalidad, es decir reconocimiento general de las personas como titulares; b) Igualdad y no discriminación, entendida como la prohibición de distinciones entre personas por su sexo, raza, condición social, opinión o ideología; c) Exigibilidad y justiciabililidad, que consiste en la capacidad personal y existencia de mecanismos institucionales que hagan posible la demanda (vinculante o no) frente a la realización de los derechos; d) Participación, consistente en la posibilidad para todas las personas de intervenir en la toma de decisiones públicas y; e) Integralidad, que refiere a la vinculación que existe entre los derechos y la necesidad de articular mecanismos para su realización. Estos principios, provienen del marco jurídico internacional y para su incorporación en las políticas públicas, se desdoblan en una serie de atributos cuya instrumentación contribuye directamente a la construcción de ciudadanía, creando un “nuevo campo de poder social” (Cunill 2006) (PNUD,2012) (Abramovich, 2006).

“La revisión de la literatura permitió sistematizar un conjunto de 23 atributos para los cinco principios identificados como fundamentales, como muestra la tabla 1.

 

Universalidad Reconocimiento del marco normativo de DD. HH.
Territorialidad
Exigibilidad y justiciabilidad Responsabildiad
Quejas y denuncias
Reparación del daño
Integralidad Realización complementaria
Coordinación y articulación
Intergubernamentalidad
Igualdad y no discriminación Igualdad de oportunidades
Igualdad de género
Justicia distributiva
Respeto a la diversidad
Participación Pluralidad y diversidad
Inclusión
Empoderamiento
Intersectorialidad
Transparencia
Rendición de cuentas
Efectividad Cumplimiento de objetivos
Sustentabilidad
Realización progresiva
Máximo uso de recursos disponibles
Indicadores y puntos de referencia

Tabla 1. Principios y atributos

 

Este conjunto de principios y atributos, constituyen el mapa de características que deberán considerarse para la transversalización del enfoque de derechos humanos en las políticas públicas y, de manera particular, en la política social”

“Las siguientes tablas muestran una síntesis de los componentes que, mínimamente, deberían establecerse desde el Programa General de Desarrollo para su incorporación en las políticas públicas.

La primera tabla muestra las características que deben contener las políticas para la realización de los derechos sociales. La segunda muestra los componentes mínimos que, una vez incorporados al actuar institucional, permitirán a las personas contar con capacidades para poder hacer exigibles y justiciables sus derechos frente a las autoridades.

Estándar mínimo DESCA
 Dimensiones / Atributos Derechos sociales
 Alimentación  Salud  Educación  Vivienda  Seguridad social Nivel de vida adecuado
  

1.Accesibilidad

•     Ampliación progresiva de cobertura (acceso institucional)

•     Favorecimiento del acceso geográfico a bienes y servicios

•     Mejoramiento de las condiciones de acceso físico a servicios públicos

•     Mejoramiento de las condiciones económicas para el acceso a servicios y bienes asociados con los derechos

 2.Disponibilidad •     Igualación de la magnitud de recursos financieros y físicos (inter e intra institucional e inter e intra espacial)

•     Ampliación progresiva de la oferta (infraestructura, recursos financieros y físicos)

•     Aprovechamiento eficiente de los servicios públicos por parte de la población

•     Monitoreo de la disponibilidad y suficiencia de servicios

 3.Calidad •     Homogeneizar la calidad en servicios (inter e intra institucional e inter e intra espacial)

•     Revaloración los servicios públicos por parte de los usuarios

•     Monitoreo de la calidad

•     Creación y cumplimiento de estándares

 4.Aceptabilidad •      Reconocimiento de programas, servicios y bienes públicos como derechos

•      Eliminación de la discriminación

•      Respeto a la diversidad y prácticas culturales

•      Igualación del uso de servicios entre diferentes grupos sociales

 5.Justiciabilidad •     Introducción de mecanismos institucionales para la exigencia de los derechos sociales

•     Incorporación de mecanismos para la justicia de los derechos sociales

 

 

 

 

 

 

 

 

Estándar mínimo Institucional
 Dimensiones / Atributos   
  

 

1.Transparencia y Acceso a la información

•     Medidas para asegurar los atributos de la información: accesibilidad, aceptabilidad, pertinencia, oportunidad.

•     Medidas para que los usuarios de las políticas sean objetivo de la publicación de información.

•     Medidas sobre un nivel básico y periódico de difusión de información "relevante". Esto es de la información sintética de los resultados de la política instrumentada, los recursos utilizados, tendencias y perspectivas

•     Medidas de monitoreo sobre el uso, capacidades y barreras existentes en el uso efectivo de la información.

•     Acciones de capacitación sobre el uso y explotación de la información

 

  

2.Participación

•     Mecanismos de presentación de quejas y propuestas de mejora de los derechohabientes

•     Incorporación de los derechohabientes en el monitoreo de las políticas públicas.

•     Incorporación de los usuarios/derechohabientes en la evaluación de las acciones o programas de la política social.

•     Creación de capacidades y   estímulo en materia de participación

 

  

 

3.Contraloría Social

•     Medidas para el aseguramiento de la "integralidad" de la contraloría social, esto es, la contraloría social como eje de las políticas públicas.

•     Acciones de estímulo y fomento de la contraloría social en la provisión de los servicios social y los programas sociales.

•     Medidas de incorporación de los productos (sugerencias) derivados de los ejercicios de contraloría social para la mejora de la política pública.

•     Medidas para la incorporación de OSC y especialistas externos en la evaluación de la política pública.

 

  

 

4.Educación Cívica

•     Medidas para reforzar el rol de la educación cívica como elemento integrador de las capacidades ciudadanas respecto a los espacios de interacción socio-estatal.

•     Medidas para la integración de los diferentes componentes de la educación cívica en la política pública. Uso de la política social como plataforma para la educación cívica.

•     Medidas para la generación de capacidades para la maximización de los avances en los otros mínimos de operación de la política pública (transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, etc)

•     Medidas para la incorporación de la educación cívica y ética en la estrategia de profesionalización de la administración pública, particularmente de los sectores relacionados con la política social y educativa

 

 

 

El enfoque de DDHH como cambio cultural

Operacionalizar o poner en práctica el enfoque de derechos humanos plasmado en el Artículo primero constitucional en las políticas públicas requiere efectuar un profundo cambio cultural en la forma de concebir y llevar a cabo esas políticas, así como los programas y la prestación de los servicios públicos, el desarrollo de legislación, la creación de institucionalidad, la impartición de justica y la asignación y aplicación de los presupuestos, pero esencialmente exige de un cambio en los términos de relación entre los servidores públicos y los usuarios de bienes y servicios gubernamentales.

Demanda en primer lugar de un reconocimiento, de una aceptación por parte de los servidores públicos de que en el ejercicio de sus funciones estatales ellos son los obligados en respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos de la población que vive y transita por nuestro territorio y que es la población la titular de esos derechos, misma que debe disponer de mecanismos para hacerlos exigibles y justiciables.

El reto consiste entonces en adecuar al enfoque de derechos humanos las normas, los procesos y las prácticas del servicio público a todos los niveles de gobierno y fundamentar las acciones educativas a partir de esas adecuaciones.

La hipótesis que manejamos desde INCIDE Social es que en la medida que se adecuen las normas, los procesos y las prácticas que atañen al trabajo específico que realizan los servidores públicos y dentro de ello se establezcan las sanciones a que estarán sujetos si no acatan esa normas específicas, respetan los procesos y realizan las prácticas como han sido definidas, las posibilidades de modificar las conductas de los servidores públicos para que adopten una perspectiva de derechos humanos en el ejercicio de su función se hace más factible. Es decir, hay que trabajar trajes a la medida de las distintas funciones que realizan los servidores públicos mismos que tendrán que usar hasta que se logre el cambio y que es esencialmente un cambio de actitud y de trato hacia los usuarios de los bienes y servicios públicos. Algo parecido a la imposición de acciones afirmativas.

Se trata entonces de clarificarle al servidor público cómo debe cambiar su actuación para que se encuentre apegada al marco de los derechos humanos y cumpla su papel como sujeto de obligaciones.

Por muchos años el Estado ha definido planes y programas de desarrollo, ha desarrollado legislación, ha creado instituciones pero estos se encuentran tan lejanos de los servidores públicos que tiene que ponerlos en práctica que las inercias derivadas de modalidades de gestión pública anteriores permanecen inalteradas. Ya no digamos el alejamiento y desconocimiento de esos instrumentos de política pública por parte de los habitantes del país.

El Estado no hace un esfuerzo suficiente de traducción y acercamiento de los planes y programas, reformas estructurales, legislación u oferta de servicios institucionales a la práctica concreta de los servidores públicos y al entendimiento y el posible aprovechamiento por la población.

La propuesta consiste en revisar las normas, los procesos y las prácticas de la administración pública desde el enfoque de derechos humanos y a partir de ello educar a los servidores públicos y a la población usuaria o titular de derechos del significado concreto que en su quehacer o en su beneficio tiene el haber realizado el importante cambio al Artículo primero de nuestra constitución para incorporar los derechos humanos y sustituir el enfoque de garantías individuales.

 

 

[1] INCIDE Social Alfonso Celestino, Programa General de Desarrollo de la Ciudad de México. El ¿Cómo? Del “decidamos juntos. Nueva generación de instituciones para el bienestar