Quisiera en este comentario destacar varias cuestiones que considero importantes para la concreción de una Cruzada contra el hambre adecuada a las condiciones del Distrito Federal. En primer lugar quisiera referirme a cómo interpreto personalmente con la poca información pública disponible en qué consiste la Cruzada Nacional contra el Hambre y cuáles son sus déficits y riesgos. En segundo lugar destacaré la especificidad de la situación alimentaria en el Distrito Federal y finalmente a partir de ello compartiría una reflexión sobre las necesarias vías para enfrentar esa compleja situación en la Ciudad de México, teniendo en consideración los programas que se han puesto en práctica desde hace muchos años al nivel federal y otros generados en las últimas administraciones locales y que se concretan en el territorio del D.F..

La Cruzada contra el Hambre

Las características que encuentro de lo hasta hoy conocido sobre la Cruzada contra el Hambre son las siguientes y espero que el Dr. Aberlado Avila abunde o me corrija.

1. Se trata de una estrategia dirigida realmente a abatir los índices de pobreza extrema para que cuando llegue al año 2015 y se evalúe el desempeño de los países en el cumplimiento de los Objetivos del Milenio, México pueda demostrar que hizo un esfuerzo reconocible y abatió sus niveles de pobreza extrema.
2. Que el nombre elegido para la estrategia fue una cuestión más mediática que efectivamente representativa de lo que se deseaba hacer pues abatir la pobreza extrema tiene muchos más componentes que sólo reducirá las carencias en materia alimentaria.
3. Esto se corrobora cuando la estrategia consiste en alinear 70 programas ya existentes en 11 dependencias del Gobierno Federal, con presupuesto asignado para el 2013. Muchos de estos programas tienen poca relación con el combate al hambre o siquiera con el abatimiento de la pobreza extrema como son a modo de ejemplo, los programas de “Fortalecimiento de la Infraestructura Bancaria” o el de “Apoyos para la inclusión Financiera y Bancarización” que se encuentran entre los 17 programas que la Secretaría de Hacienda y Crédito aporta a la Cruzada.
4. Uno podría entonces interpretar que la intención es alinear territorialmente esos 70 programas para que canalicen sus recursos hacia los 400 municipios y localidades seleccionadas por la Cruzada y en donde se localizan los 7.8 millones de personas que es la población objetivo de la estrategia. Tres preguntas surgen si esto es así: ¿qué tan pertinentes son muchos de esos programas para realmente abatir la pobreza extrema o abatir el hambre en los ámbitos territoriales seleccionados? Por ejemplo sólo 30% de ellos son aplicables en áreas urbanas, el resto corresponden al ámbito rural. Otra pregunta ¿Qué tanto podrán ser transformados esos programas para responder a las necesidades efectivas de las comunidades por atender? ¿Qué ocurrirá con las comunidades que anteriormente recibían los beneficios de esos programas y que no están incluidas entre las seleccionadas por la Cruzada? Es decir, en qué medida se jala la cobija hacia unos para descobijar a otros, pues en realidad no se está ampliando el tamaño de la cobija. El tema de fondo es que tanta flexibilidad hay en los objetivos, los contenidos, los usuarios o beneficiarios y los territorios de aplicación de esos programas. O como en la Estrategia Todos somos Juárez se llega a las comunidades con un menú de programas preestablecidos que nada o poco tienen que ver con las necesidades efectivas de las comunidades.
5. Ante preguntas formuladas a la Secretaria de Desarrollo Social y frente a las solicitudes de información por vía del IFAI sobre el presupuesto asignado a la Cruzada, las respuestas han sido reiteradas en el sentido de que no hay un presupuesto específico y que lo que se usa, aún para las labores de articulación y concertación de la estrategia, son recursos que ya estaban asignados a las dependencias e instituciones.
6. Es decir, la Secretaría de Desarrollo Social ha quedado encargada esencialmente de articular actores institucionales públicos federales, estatales y municipales y a actores no estatales: privados y sociales para combatir la pobreza extrema en municipios seleccionados. Sus únicas herramientas concretas y directas para operar son los 14 programas del Ramo 20: Desarrollo Social bajo su responsabilidad. Incluso algunos de estos programas traen compromisos inerciales adquiridos que no podrán ser redireccionados territorialmente como son los casos de la Pensión para Adultos Mayores o el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras o incluso, el mismo Oportunidades. Es decir, aún en los programas directamente bajo la responsabilidad de la SEDESOL lo único aplicable a la Cruzada será el remanente o el incremento anual que aún no fue comprometido con beneficiarios específicos.
7. En este contexto es posible sostener que aquellos programas o planes cuya estrategia principal es coordinar, articular y alinear las intervenciones de múltiples actores públicos, privados y sociales históricamente han estado destinados al fracaso en nuestro país y creo que ocurre lo mismos en otros países de acuerdo a una nota de la Representación de la FAO, donde señala que “la corresponsabilidad, anunciada como una de las cuatro características de la Cruzada, no solamente tiene que considerar la coordinación horizontal entre las entidades de gobierno, sino también una coordinación vertical, desde lo federal hasta lo local. Este elemento constituye un verdadero cuello de botella para la Cruzada, dado que la traducción en lo local de políticas intersecretariales siempre ha sido un reto difícilmente superable para los programas rurales de todos los países. Los mecanismos concretos de coordinación intersecretariales y entre niveles de gobierno, no solamente requieren mejorías sino procesos de reingeniería completa en las que los compromisos establecidos sean sujetos a una supervisión firme y transparente por parte de órganos públicos externos” (http://coin.fao.org/world/mexico/Noticias/notas_de_opinión.html
8. Otra de las características anunciadas de la Cruzada la participación comunitaria también fue objeto de una observación de la FAO en el sentido de “que los niveles de participación en regiones de extrema pobreza son sumamente distintos de las estrategias organizativas que pueden implementarse en zonas económicamente dinámicas, y requieren de metodologías complejas basadas sobre un entendimiento profundo de la realidad local” (op. cit) Advierte asimismo que “La motivación y la participación de una población históricamente beneficiaria de subsidios sociales y mantenida en permanente pobreza no son automáticas” La pregunta es ¿con qué recursos humanos, con qué metodologías, en cuánto tiempo y en torno a que objetivos la Cruzada va a poder lograr la participación de los habitantes más pobres del país si no tiene presupuesto para contratar promotores comunitarios, por ejemplo?
9. Por último respecto al contexto y la estrategia general de la Cruzada contra el Hambre, no quisiera dejar de señalar que además de la ausencia de un presupuesto específico, la Cruzada salió sin un ingrediente fundamental que si estuvo presente cuando el Presidente Lula dio inicio al programa Fame 0 o en el año 90 cuando se recuperó la democracia chilena. Se trata de una decisión y una política de mejoría de los salarios mínimos. En el caso mexicano la actual administración se negó a revertir la lamentable tendencia a la baja que desde hace cerca de 40 años observamos en los niveles de salario mínimo fijados por la obsoleta Comisión Nacional de los Salarios Mínimos. Personalmente estoy convencida que la caída histórica de los salarios mínimos son causa eficiente de la creciente informalidad, de la persistente desigualdad, de la pérdida de valor del trabajo humano legal, de la violencia que nos agobia, de la transformación que ha provocado en las estructuras y usos del tiempo de las familias y de la pérdida de dinamismo de la economía mexicana frente a la compresión del mercado interno.

Ahora bien, con relación a la situación de hambre en el Distrito Federal y de lo que podríamos considerar la problemática alimentaria general de la Ciudad, la situación adquiere características específicas diferentes a los que ocurre en los ámbitos rurales:

15. De acuerdo a las cifras de CONEVAL para el Distrito Federal correspondientes a 2010 el porcentaje de población con carencia de acceso a la alimentación se mantuvo casi igual al pasar 15.6 a 15.5 % entre 2008 y 2010, es decir aumentó en 417 personas en términos absolutos para comprender a 1.367,037 personas. Este indicador muestra una tendencia contraria a los otros indicadores de carencias sociales donde para ese período se observaron en general mejorías en la Ciudad. Sin embargo en materia de bienestar como lo define CONEVAL a partir de la definición de líneas monetarias de pobreza, el D.F. presenta un incremento relativo y absoluto de la población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo es decir en condiciones de pobreza extrema. De este modo el porcentaje aumentó de 5.3% a 6.0% y en términos absolutos de 464 mil a 527 mil. Comparando ambas cifras resulta que en el D.F. presentan carencias en materia alimentaria al menos 840 mil personas más que aquella que se encuentran en pobreza extrema.
16. Otro dato preocupante es la evolución del índice de la tendencia laboral de la pobreza (ITLP) en el Distrito Federal también calculado trimestralmente por CONEVAL y que muestra los cambios en la proporción de personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con su ingreso laboral. Este índice a partir de su nivel de base en 2005 donde era igual a 1 había subido en el D.F. a casi 1.7 en 2012 haciendo que este se ubicara entre los ocho estados que tuvieron el mayor incremento en el valor del índice. Esto significa que en el D.F. está aumentando por encima de la tendencia nacional el número de personas cuyo ingreso por trabajo no les permite la adquisición de una canasta básica de alimentos.
17. El valor mensual per cápita de la línea de bienestar que separa a la población en pobreza de la no pobre pasó para el ámbito urbano de 2094 a 2114 pesos entre 2008 y 2010 y de la línea de bienestar mínimo que divide a la población en pobreza extrema de la población pobre de 953 a 978 pesos (CONEVAL). El salario mínimo legal para el Distrito Federal fue de 1725 pesos en 2012 es decir, no alcanzaba siquiera a cubrir la primera línea de bienestar mencionada por lo que de origen es un salario de miseria y viola los preceptos constitucionales en materia de los salarios mínimos legales como garantía social.
18. El problema alimentario en el Distrito Federal deriva por lo tanto de la insuficiencia y deterioro de los ingresos de la población y de la evolución de los precios de los alimentos en donde las empresas trasnacionales y la especulación financiera han provocado inestabilidad en los mercados internacionales de alimentos con dos fuertes subidas en 2008 y 2011.
19. Una preocupación importante en el aumento del hambre en la ciudad es su afectación a la población infantil y juvenil. Se estima que el D.F. se ubica en el grupo de estados donde poco más del 55% de la población de 0 a 17 años se encuentra en pobreza y de este porcentaje 13.4% se encuentra en pobreza extrema. La alimentación adecuada, suficiente y de calidad de estos niños, niñas y adolescentes depende del ingreso de sus padres y de las transferencias monetarias de programas como Oportunidades en tanto que históricamente se observa un deterioro en la calidad y cobertura de los programas de distribución de alimentos gratuitos y subsidiados. Es el caso de los desayunos escolares, del sistema DICONSA urbano y de la distribución de leche de LICONSA, programa que fue paulatinamente desmantelado por las administraciones neoliberales en los últimos 30 años. Estas acciones o estrategias de distribución de alimentos fueron sustituidos por las transferencias monetarias del programa Oportunidades mismas que no siempre se destinan a la compra de alimentos nutritivos y sanos. Una acción contundente de la posible Cruzada contra el Hambre en el D.F. debe estar dirigida a la atención del hambre en niños, niñas y adolescentes, muchos de los cuales pasan muchas horas solos mientras padre y madre trabajan.
20. Otro aspecto de gran relevancia en la ciudad es el tema de la obesidad que significa malos hábitos de alimentación y de activación física y que produce consecuencias costosas para la vida de las personas y para el sistema de salud. En ocasiones la obesidad deviene de experiencias infantiles y juveniles de hambre por lo que son dos expresiones muy vinculadas de la situación alimentaria en la ciudad.
21. De forma por demás interesante los últimos gobiernos del D.F. han procurado desarrollar programas para transferir ingresos para la compra de alimentos como es el programa de pensión alimentaria para el adulto mayor, transferencias a madres solas o solteras y a las personas con discapacidad, dejando en libertad a los beneficiaros para que compren sus alimentos en el comercio privado. También han explorado la instalación de comedores comunitarios donde la comida preparada es subsidiada. El DIF DF mantiene el programa de raciones escolares, la entrega de despensas, comedores populares y el apoyo a la formación de sociedades cooperativas. Hay también varios programas de becas escolares y se realiza el programa de invierno para poblaciones callejeras donde se distribuyen alimentos calientes para las personas que pernoctan en las calles de la ciudad durante la época de frío. En varios albergues para población indigente se distribuyen también alimentos a población sola o abandonada. Es decir, el GDF tiene una amplia experiencia en las transferencias monetarias para compra de alimentos así como en la distribución directa de alimentos.
22. Adicionalmente, en septiembre del 2009 se expidió en la Gaceta Oficial una Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal promovida por el MUP que contempla de manera más integral y compleja el fenómeno de la alimentación y se propone como objeto el desarrollo de “Una política de Gobierno del Distrito Federal con la participación de la sociedad civil organizada, para lograr y mantener la seguridad alimentaria y nutricional del Distrito Federal, que garantice el derecho humano a la alimentación y la adecuada nutrición de la toda la ciudadanía de manera sustentada” (Art 2°, f 1). También crea el Sistema para la Seguridad Alimentaria y Nutricional del Distrito Federal (Art 2°, f 2) Lamentablemente esta ley ha quedado como letra muerta y nunca se le asignó presupuesto ni se desarrollaron los instrumentos previstos en ella.

La Cruzada contra el Hambre en el Distrito Federal enfrenta entonces ciertas ventajas pero también ciertos riesgos. Estos últimos son los que derivan de la naturaleza misma de la estrategia federal para la cual no hay recursos sino supuestamente 70 programas y como ya señalamos de ellos solo poco más de 20 tienen parte de su aterrizaje en zonas urbanas, los otros 50 se refieren a zonas rurales; asimismo la posibilidad de cambiar la dirección de algunos de los recursos de esos programas está muy limitada por que ya tienen compromisos adquiridos previos con beneficiarios específicos (Oportunidades, Adultos Mayores, Estancias infantiles). Es decir, yo no veo con claridad cuál es la oferta de la SEDESOL a las delegaciones del D.F. que quedaron entre las zonas prioritarias de la Cruzada. Entiendo que están por iniciarse levantamientos en los territorios de la entidad con alumnos de la UNAM y del IPN para definir una línea de base y que esto será trabajo voluntario proporcionado por esas instituciones; pero una vez que se tenga esa línea de base ¿cuáles serán las medidas que tomará la Cruzada para en su caso, superar las condiciones de desnutrición que se encuentren en los hogares?

En la Ciudad es muy difícil por no decir imposible pensar en aumentar la producción de alimentos a partir de los hogares: El mayor número de familias adquiere sus alimentos en el mercado y como decíamos depende de sus niveles de ingreso por trabajo y del comportamiento de los precios. Como señalábamos el Indice de la Tendencia Laboral de la Pobreza se ha incrementado notablemente en el D.F. es decir los ingresos por trabajo se han venido deteriorando a mayor velocidad que la situación promedio nacional. Aún cuando el índice de precios internacionales de alimentos ha venido bajando desde 2011 no alcanza los niveles previos a la crisis 2008/2009.

Tal vez un camino a explorar sería el retomar los contenidos de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el D.F. y desarrollar una estrategia integral para garantizar el derecho a la alimentación para los habitantes de la Ciudad desde el GDF que incorporara la participación de las delegaciones, así como del importante sector privado que opera en la ciudad en los ramos de abasto, transformación, comercialización y preparación y venta de alimentos, el compromiso de los medios de comunicación y los publicistas, la experiencia de académicos e instituciones académicas como el Instituto Nacional de la Nutrición Salvador Zubirán o el Programa Universitario de Alimentos de la UNAM. Se podría tener en cuenta la  experiencia de las instituciones del Gobierno en la operación de programas alimentarios y las capacidades y conocimiento de las organizaciones sociales y civiles que trabajan en el territorio de la Ciudad atendiendo a grupos en situación de vulnerabilidad y pobreza.

Tal vez con todos esos recursos el Distrito Federal podría sentar un precedente nacional de una estrategia alimentaria que no sólo enfrentara los problemas de hambre sino también de malnutrición y que en congruencia con la reforma constitucional del 2011 colocara en el centro del derecho humano a la alimentación.

• Es decir, como lo define el Relator Especial del derecho a la alimentación de N.U. se trata de garantizar el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna