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Introducción al tema de Políticas públicas, medidas presupuestales y DESC

 

Por la amplitud del tema y la escasez del tiempo disponible para esta presentación haré referencia de manera breve sólo a cinco aspectos que podrían desarrollarse en el bloque correspondiente.

  1. Efectos del modelo económico y de las políticas macroeconómicas que se adoptan en la realización de los DESCA. Un modelo que desatiende el bienestar de la población como objetivo y privilegia la estabilidad y el control de la inflación, para lo cual utiliza el equilibrio presupuestal, una regresiva política fiscal, el control salarial, una reducida participación del Estado en la inversión y además incluye una paulatina traslación de las responsabilidades sociales del estado al mercado y a las familias, genera un ambiente poco propicio para la realización de los DESCA y para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en la materia. Bajo este modelo, la baja tasa de crecimiento de la economía desde hace 30 años no produce suficientes empleos dignos para garantizar el derecho al trabajo de millones de jóvenes en una etapa de elevada presencia de jóvenes en la estructura demográfica del país. A su vez, la reciente reforma laboral y la política de contención salarial determinan que aún la población con empleos formales no satisfaga su derecho a condiciones dignas de trabajo e impide que al menos 65 por ciento de las familias que viven solamente de la venta de su fuerza de trabajo, puedan cubrir por su propio esfuerzo sus necesidades fundamentales. El Estado mexicano vulnera el derecho de los trabajadores a una remuneración digna y no permite que se les distribuya la parte del aumento de la productividad que le corresponde. El Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza medidio por CONEVAL sigue una tendencia al alza desde el primer trimestre de 2010 al primer trimestre de 2014, principalmente en la población urbana, esto significa que el porcentaje de personas que no pueden adquirir la canasta básica con su ingreso laboral se está incrementando:[1]

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Para el segundo trimestre (abril-junio) del año 2014 (ENOE) el 55% de la población económicamente activa trabaja en actividades informales que no gozan de seguridad social, ni de protección laboral, es decir 28.6 millones de personas respecto 52.1 que es el total de la PEA.

  1. Los niveles de pobreza en el país son similares a los prevalecientes en 1990 lo que resume la ineficacia de los programas sociales para compensar los efectos perversos del modelo económico vigente y de la política macroeconómica del país. Esta política es además determinada por las dos agencias de gobierno que menos contacto tienen con los problemas de la población: la Secretaría de Hacienda y el Banco de México. De acuerdo con la medición oficial de pobreza extrema realizada por la SEDESOL en 1992 a 20 millones de personas que representaban el 22.5% de la población total[2] Para 2012 de acuerdo al CONEVAL eran 23.5 millones en pobreza extrema, el 20% de la población mexicana.
Población en situación de pobreza
(insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta de alimentación)
Año Porcentaje Millones de Personas
1992* 22.5% 20,094,213
1994* 21.1% 19,446,587
1996* 37.1% 35,240,068
1998* 33.9% 33,096,365
2000* 24.2% 24,227,259
2010** 19.4% 22,200,000
2012** 20.0% 23,500,000
* Datos de Evolución y características de la pobreza en México en la última década del siglo XX, página 15: http://www.2006-2012.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Resource/2155/1/images/Docu02.pdf** Datos de la Medición Multidimensional de la Pobreza del CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/Medicion/PublishingImages/Pobreza%202012/Anexo%20estad%C3%ADstico%20sin%20combustible%202008-2012.jpg

Nota: Pese a que las mediciones de 1992 al 2000 utilizan una metodología diferente a las mediciones de 2008 a 2012 ambas consideran como condición de pobreza que el ingreso sea inferior a los costos mínimos de alimentación. Para efectos de este ejercicio se considera para 1992 - 2000 el dato de la Línea 1 de Bienestar: Considera los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mínimas de alimentación. Para 2010 - 2012 se utiliza el dato de las personas con ingreso inferior a la Línea de Bienestar Mínimo, ya que una persona en dicha condición es aquella cuyo ingreso es insuficiente para adquirir la Línea de Bienestar Mínimo del CONEVAL, misma que considera el precio de la Canasta Alimentaria únicamente.

 

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  1. Los programas sociales si bien han recibido un porcentaje mayor en los últimos años del bajo gasto público mexicano y han aumentado en número, no responden a una concepción estratégica, a prioridades claramente definidas y a una articulación razonada al nivel del territorio y de las poblaciones objetivo. No hay una planeación con enfoque de derechos humanos que defina niveles básicos de satisfacción y compromisos de progresión y no regresión. Para el año 2013 el CONEVAL estimaba que había 5,010 programas y acciones de desarrollo social de los cuales 278 se ubican a nivel federal y 4,732 a nivel estatal y municipal. Históricamente los programas sociales surgen de manera independiente a iniciativa de una agencia o de un funcionario responsable y posteriormente se les agrupa según el tema preferido del gobierno en turno. Un claro ejemplo reciente de esta forma de actuación de acuerdo al análisis realizado por el OPSDH de INCIDE Social, son los 70 programas incluidos originalmente en 2013 en La Cruzada contra el Hambre. Para 2014 ya se eliminaron 38 de ellos y se incluyeron otros 65 y ahora son 90 programas y acciones de La Cruzada. Otra modalidad fue utilizada en la estrategia Todos somos Juárez que obligó a las dependencias del gobierno federal a concentrar su oferta de programas en esa ciudad, respondieran o no a las problemáticas de la población local.

Recientemente CIDE y CONAPRED realizaron un análisis de varios     programas del Gobierno Federal y de sus asignaciones presupuestales para 2010, 2011 y 2012, con el fin de examinar en qué medida los programas de gobierno contribuyen a la discriminación de seis grupos de población (infancia, jóvenes, adultos mayores, población indígena, población con discapacidades y mujeres)

El detallado estudio que pronto será publicado concluye que hay inequidad en la distribución de los recursos entre grupos y que dentro de los grupos hay poblaciones que quedan excluidas a pesar de tener las mismas características de los que si reciben los beneficios de los programas. De este modo, por no adoptar criterios de igualdad de trato en el diseño y asignación del presupuesto público unos grupos son beneficiados con mayor presupuesto que otros sin tener en cuenta por ejemplo su tamaño. Asimismo dentro de los grupos en programas con poblaciones objetivo específicas, hay unos donde los niveles de exclusión son mayores como es el caso de las poblaciones indígenas y de las mujeres. Aunque la cobija es pequeña si desde el diseño del presupuesto hubiera una asignación proporcional al menos al tamaño de los grupos y se definiera una trayectoria definida de ampliación de las coberturas dentro de cada grupo para ir reduciendo la exclusión en un lapso de tiempo, se estaría incorporando un enfoque de derechos humanos.

  1. La no adopción del enfoque de derechos humanos como eje transversal del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 como sí ocurrió con la igualdad de género, dejó el esfuerzo de incorporación de ese enfoque a un Programa Nacional de Derechos Humanos que pretende ser transversal pero que muy difícilmente podrá concretarse si los responsables del mismo no concitan el compromiso político de todas las agencias del Estado mexicano. Si bien se ha incorporado el léxico de los derechos humanos en los discursos y en los textos del ámbito público, la real inclusión del enfoque en las normas, en los procesos y en las prácticas de las instituciones públicas está muy lejos de ocurrir. Los dos Programas Nacionales previos elaborados con mucha dificultad y muy tardíamente, no tuvieron resultados concretos.

La experiencia de INCIDE Social A.C. al analizar el grado de incorporación del enfoque de derechos humanos en tres instancias del gobierno del Distrito Federal para ver la instrumentación del Programa de Derechos Humanos para el Distrito Federal desataca que para realizar una gestión pública con enfoque de derechos humanos se deben definir cambios en dos ámbitos, por un lado en los usuarios de las políticas, mediante el reconocimiento de sus derechos y la generación de capacidades para que se los agencien y por otro mediante el reconocimiento explícito de la institucionalidad pública de sus obligaciones y la eliminación de obstáculos y resistencias que dificultan su implementación.

Se trata entonces de que se reconozca la titularidad de derechos en las personas usuarias, definiéndolos desde la norma como derechohabientes y no como beneficiarios, transparentar y difundir los mecanismos y procedimientos de queja, “traducir” la información de los programas y servicios a un lenguaje comprensible a la población usuaria y detonar procesos de capacitación sobre sus responsabilidades y derechos frente a la institucionalidad pública.

Y paralelamente, es necesario profesionalizar a los servidores públicos, en términos de otorgar un trato digno a los usuarios con enfoque de derechos, desarrollar sistemas públicos de monitoreo de metas e involucrar en las modificaciones que surjan de las evaluaciones tanto internas como externas y establecer la obligación de consultar a la población usuaria acerca de la calidad de los servicios recibidos.

 

  1. Un grave problema para la incorporación del enfoque de derechos humanos en las políticas y programas públicos que atañen a los DESCA tiene que ver con los procesos, las mediaciones y las crecientes desviaciones que ocurren entre la concepción de las políticas y los programas y su implementación o puesta en práctica. Un problema real es la ausencia de traducción de buenos deseos y buenas ideas en intervenciones específicas en territorios y con poblaciones, otro es la gran reducción experimentada de agentes estatales que operen en los territorios y con ello la falta de personal capacitado para llevar a cabo intervenciones cada vez más complejas; otra dificultad es la falta de adecuación de los modelos de intervención a las condiciones y características específicas de las poblaciones junto con la desconsideración de las buenas prácticas de organizaciones locales y por insensibilidad, su destrucción por la competencia de modelos impuestos por las agencias estatales (estancias infantiles y comedores comunitarios). Pero la dificultad más grave es la privatización de los recursos destinados a los programas sociales por la enorme corrupción y la gran impunidad que prevalece en todos los niveles de gobierno y en todos los partidos políticos.

El esfuerzo de incorporación del enfoque de derechos humanos en el diseño de políticas, programas y presupuestos se diluye a la hora de la implementación.

 

Así los dos extremos de la cadena: el modelo económico adoptado y el aterrizaje de las políticas públicas en el territorio y en las obstaculizan a la realización de los DESCA en México.

 

[1] El Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) es elaborado con periodicidad trimestral por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). El ITLP muestra la tendencia del porcentaje de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso laboral. Si el Índice sube, significa que aumenta el porcentaje de personas que no pueden comprar una canasta alimentaria con su ingreso laboral.

 

[2] Evolución y características de la pobreza en México en la última década del siglo XX: http://www.2006-2012.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Resource/2155/1/images/Docu02.pdf