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LA CONSTRUCCIÓN DE CLIENTELAS EN LOS PROGRAMAS SOCIALES FEDERALES ACTUALES

La pregunta que se encuentra detrás del nombre de este seminario[1] es si los programas que forman parte de la actual política social en México, contribuyen al desarrollo de ciudadanía, reconociendo a los seres humanos como titulares de derechos sociales y propiciando que estos les sean protegidos, respetados, garantizados y promovidos por el Estado.

Para Carretón (1995) la ciudadanía plantea la reivindicación y reconocimiento de derechos y deberes de un sujeto frente a un poder. Significa una liberación de la condición humana de relaciones de sujeción y subordinación que durante tantos siglos caracterizaron las relaciones entre los individuos y de estos con los poderes.[2]

El concepto mismo de ciudadanía expresa un proceso en el que se pasa de ser súbdito a ciudadano. Norberto Bobbio lo llama “el pasaje de la prioridad de los deberes de los súbditos a la prioridad de los derechos de los ciudadanos”.[3]

Una analogía posible desde la mirada de los programas y políticas sociales significa pasar desde el reconocimiento a nivel público de la existencia de una situación de exclusión inicial, transitando por la calidad de beneficiarios (programas de asistencia social) hasta convertirse en titulares de derechos (programas de protección y seguridad social).

Para fomentar este proceso de tránsito hacia la ciudadanía es necesario que las personas conozcan sus derechos y la forma de exigirlos, así como sus obligaciones como ciudadanas y sus responsabilidades ante su incumplimiento. En el caso de los derechos y, en particular de los derechos sociales, se considera que si la ciudadanía reconoce sus derechos sociales como tales y no como prestaciones discrecionales del gobierno, estará en posibilidad de tomar acciones para demandar su cumplimiento.

Pero también significa la capacidad de las sociedades de ampliar derechos sociales al reconocer los nuevos riesgos que emergen ante las rápidas transformaciones que están ocurriendo en el mundo y que están generando nuevos tipos de exclusiones y vulnerabilidades, frente a la ausencia de responsables claros de atenderlas y superarlas y la presencia de poderes difusos e inasibles. El derecho a la vida, a la integridad física y mental, a la libertad y contra la esclavitud y la explotación, el derecho a una familia, o incluso a padre y madre, a la libertad de tránsito, al trabajo decente, al ingreso, entre muchos otros, están experimentando violaciones inimaginables de nuevo cuño donde los seres humanos y sus cuerpos han sido convertidos en mercancías transables, libremente disponibles y desechables.

En este sentido, actualmente enfrentamos no sólo el déficit o el rezago en la realización de los derechos sociales hasta ahora reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos, para un gran número de personas que no alcanzan a adquirir ciudadanía plena, en tanto que por otra parte, emergen, nuevos derechos por las grandes transformaciones de las sociedades que al no ser reconocidos contribuyen al mantenimiento de profundas desigualdades e injusticias. Son los casos, por ejemplo, de las poblaciones migrantes, de las personas desplazadas y de las que viven situaciones de violencia crónica o los derechos relacionados con las nuevas tecnologías.

El marco internacional y la interdependencia de los derechos

Ahora bien, el ejercicio pleno de ciudadanía significa tanto derechos como obligaciones y responsabilidades en materia política, civil, económica, social y cultural y se fundamenta en principios de igualdad, libertad y justicia. Parte del reconocimiento de la dignidad de todas las personas.

Los atributos de los derechos desde el enfoque de derechos humanos señalan que son:[4]

  • Universales-Corresponden a todas las personas y todas las personas tienen igual condición con respecto a esos derechos.
  • Inalienables- No se puede ser despojado de ellos por otros, ni se puede renunciar a ellos voluntariamente.
  • Indivisibles- Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales son igualmente necesarios para una vida digna. No hay una jerarquía entre ellos. No se pueden reprimir algunos para promover otros.
  • Interdependientes- La realización de unos depende de que los otros también se cumplan y por tanto, no es posible el ejercicio de una ciudadanía fragmentada: sólo política, sólo económica o sólo social, por ejemplo.
  • Exigibles- Los titulares de los derechos frente a un Estado pueden reclamar su cumplimiento y exigir a este que honre las obligaciones aceptadas en la firma de diversos instrumentos internacionales.
  1. H. Marshall escribía en los años cuarenta del siglo pasado sobre tres tipos de ciudadanías: la política, la civil y la social y señalaba que una no podía desarrollarse sin la otra, aunque fijaba cierto grado de prioridad a la civil, después a la política y por último a la social (Marshall, 1992:21-23).

En materia de derechos sociales los instrumentos internacionales[5] de derechos humanos reconocen los siguientes como derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA):

  • No discriminación
  • A la igualdad entre hombres y mujeres en el gozo de los DESCA
  • A un trabajo libremente escogido y aceptado
  • Al goce de condiciones de trabajo justas, equitativas y satisfactorias
  • A la libre sindicación
  • A la seguridad social
  • A la más amplia protección y asistencia posible a la familia
  • A un nivel adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuadas y a una mejora continua de las condiciones de existencia
  • Al más alto nivel posible de salud física, mental y social
  • A la educación
  • A los beneficios de la cultura y del progreso científico y tecnológico
  • A un medio ambiente sano
  • Los derechos de la niñez
  • Los derechos de protección de los ancianos
  • Los derechos de protección de los minusválidos

Este marco normativo es permanentemente enriquecido con el reconocimiento de otros derechos como es el derecho al agua y al desarrollo.

Como se puede ver la lista de DESCA incluye un amplio espectro de necesidades para la consecución de una vida digna que ha sido objeto de las políticas sociales sectoriales, pero también incluye los derechos de grupos de población y de las familias, considerando los derechos al trabajo y del trabajo que establecen la articulación entre lo social y lo económico.

En este contexto una política social que se rigiera por los principios de igualdad de acceso y trato, inclusión de todos y todas en la protección social universal y considerara la posibilidad y desarrollara los instrumentos jurídicos e institucionales para ejercer exigibilidad en el cumplimiento de los derechos sociales, contribuiría a la construcción de ciudadanía social y apoyaría el desarrollo de ciudadanía civil y política. Permitiría abatir la desigualdad, la exclusión y la discriminación.

El objetivo último es que todas las personas se sientan seguras y cuenten con la certeza de que frente a los riesgos sociales (empobrecimiento, vejez, desempleo, enfermedad, accidentes, muerte, hambre, catástrofes humanas y ambientales) existirán los mecanismos de protección social que evitarán que caigan en situaciones de pobreza, exclusión o abandono y que su dignidad como seres humanos estará garantizada por el conjunto social al que pertenecen. A su vez ellas cumplirían con sus responsabilidades ciudadanas contribuyendo con sus esfuerzos y recursos al bienestar colectivo y acatando los marcos legales de convivencia que permiten mantener un entorno armónico de cohesión social, democracia, participación y desarrollo.

Si bien se reconoce que en muchos países existen grupos desde muy amplios hasta muy específicos que carecen de las recursos mínimos necesarios para llevar una vida libre de pobreza y que ante la escasez de recursos públicos deberían recibir atención prioritaria a fin de superar esa condición, es importante que el objetivo de largo plazo sea incorporarlos a una red de protección social universal. Esta debe garantizar a todas las personas de acuerdo a los recursos disponibles y a los estándares socialmente aceptados en el contexto específico, el acceso, la disponibilidad, la calidad y la adecuación de los bienes y servicios que les aseguren el mantenimiento de una vida digna. Es decir, la posibilidad de transitar de ser sujetos o beneficiarios de programas de asistencia social a ser titulares de derechos de protección social.

El marco de derechos humanos propone para lograr la realización de los DESCA o lo que ahora consideraríamos una protección social universal, que cada sociedad determine de acuerdo al máximo de recursos de que dispone, los niveles básicos de garantía que puede asegurar a su población y de manera progresiva avanzar en el mejoramiento de esos niveles básicos. También se señala que sólo ante situaciones extremas, como guerras, crisis, catástrofes naturales, los países pueden disminuir los recursos destinados a la consecución de los derechos sociales y afectar los niveles de protección o cobertura ya logrados. Es por ello que se suele considerar a los DESCA como derechos programáticos.

En ese marco una pregunta que podríamos formularnos es si los programas y acciones sociales federales que se encuentran en operación tienen realmente como propósito lograr la realización de los derechos sociales de los mexicanos o son resultado de inercias históricas, de ocurrencias o modas de época, de estrategias políticas para ganar o mantener el poder, de una estrategia que utiliza los programas para evitar el conflicto social, en tanto se logran otro tipo de metas económicas y políticas o realmente derivan de una real preocupación por las poblaciones más pobres del país.

La política social en México

Ahora bien, en la relación entre ciudadanía y política social en la historia más reciente del país y a partir de raíces previas relacionadas con la dominancia de un sistema autoritario y corporativo subsiste “el uso político de los recursos públicos, en particular los dirigidos al desarrollo social, que históricamente se han caracterizado por rasgos clientelistas, patrimonialistas y corporativistas” (Gómez Álvarez, 2009).

En todo el territorio nacional se encuentran vestigios del viejo régimen autoritario de manipulación de los programas sociales que se manifiestan en formas cada vez más sofisticadas. La permanencia de viejas relaciones autoritarias en varios estados y municipios conllevan particularmente el manejo clientelar y discrecional de los recursos destinados al desarrollo social al nivel local. Es así que la mayor opacidad se registra en los programas sociales estatales y municipales que se convierten en fuentes de recursos para mantener relaciones de dependencia, subordinadas y clientelares de los sectores empobrecidos de la población. Esto también se caracteriza por el uso patrimonial de los recursos y provoca una desviación en su destino en contra de la atención de importantes vulnerabilidades sociales.

La experiencia durante el proceso electoral federal del 2012 volvió a colocar el uso discrecional, clientelar y corporativo de recursos de diverso origen, entre ellos los destinados a programas sociales para inducir los votos y conculcar los derechos políticos de los ciudadanos. Las evidencias indican que todos los partidos políticos participantes en la contienda electoral, hicieron uso de mecanismos de presión y amenazas a la población fundadas en su posible inclusión o exclusión de programas sociales tanto federales como locales, para obtener su voto.

Además, los partidos han venido desarrollando diversas herramientas para verificar que el compromiso clientelar que se establece con las personas sea cumplido. Esto incluye el uso de imágenes captadas mediante teléfonos celulares de las boletas cruzadas, el acompañamiento de los votantes por niños que vigilan la forma de ejercer el voto, hasta la presencia dentro de las casillas electorales de los responsables de la compra y condicionamiento del voto en calidad de observadores ciudadanos o representantes de los partidos, a fin de generar inseguridad e intimidar a los votantes. Existen evidencias de una amplia contratación por los partidos políticos de operadores en tierra de las campañas electorales dedicados a la compra y coacción del voto ciudadano (Alianza Cívica, 2012).

“Los problemas asociados con el uso político de los programas sociales son el resultado acumulado de décadas de prácticas clientelistas y corporativistas que caracterizaron al Estado mexicano… La tradición del uso político de los recursos públicos, que por mucho tiempo prevaleció en el país, hacía de la asignación de los recursos sociales un asunto de reparto político: los distintos grupos de poder al interior del partido hegemónico negociaban entre sí, bajo la lógica de cuotas y con el arbitrio del presidente de la república, para llegar a acuerdos políticos distributivos que resultaban ineficientes, pero eficaces. Ineficientes porque la asignación de los recursos sociales no siempre llegaba a los más necesitados sino a los grupos sociales con mayor capacidad de movilización política; eficaces, porque el control político de los grupos sociales corporativizados hacía los acuerdos relativamente estables y duraderos (Fox, 1994). El rezago social, que desde entonces ya existía, no se correspondía con el conflicto social, lo cual significaba que existía una alta gobernabilidad, aunque desde luego no de carácter democrático sino de corte autoritario”. (Gómez Álvarez, 2009)

La pregunta entonces es si al menos al nivel de los programas sociales federales se han logrado superar prácticas clientelares o si el problema es ahora por el tipo de programas sociales privilegiados en los últimos años, la generación de dependencia que dificulta la autonomía de las personas y de las familias y, por tanto, la superación de relaciones subordinadas. Es decir, si los programas efectivamente apoyan la construcción de ciudadanía social.

Los programas federales sociales en la administración calderonista

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), puso a disposición un inventario para el 2011 de Programas y Acciones Federales para el Desarrollo Social en su página de internet[6]. Registra un total de 273 programas y acciones vigentes en 2011 de los cuales 91, 33.3% del total, los vinculada de manera directa con el Derecho a la Educación, 57 (20.9%) con la Dimensión de Bienestar Económico, los que relaciona con el Derecho a la Salud son 42, (15.4%), respectivamente. Asimismo, los programas y las acciones que atribuye a los derechos de Vivienda, Seguridad Social y Alimentación, representan de manera conjunta el 7.7% del Inventario CONEVAL 2011 (21 programas).

De acuerdo a la información contenida en el Inventario, de 2004 a 2011 se triplicó el número de programas y acciones al pasar de 89 a 273, aunque al analizar los cuadros específicos, para algunos programas que tenían varios años en operación se les asigna como fecha de creación el 2008. Más bien parecería que las cifras anuales resultan de cambios en la clasificación, aunque en parte es cierto que en la administración de Felipe Calderón se incorporaron nuevos programas y acciones sociales sin una clara estrategia del conjunto.

Gráfica 1. Número total de programas y acciones por año

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Fuente: elaboración del CONEVAL con base en el Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social

2004-2011.

Nota: La información para el periodo 2004-2007 corresponde a los programas con modalidad “S” (Sujetos a Reglas de

Operación), mientras que para el periodo 2008-2011 la información corresponde a los programas con las cuatro

modalidades presupuestales (S, U, E y B)

 

Cuadro1. Clasificación de programas y acciones de acuerdo con su modalidad

presupuestal 2008-2011

Programas y acciones 2008 2011 % de aumento presupuestal Proporción del presupuesto total
S Con reglas de operación 104 101 163.3 36.1
U Otros programas de subsidios 35  78 83.7 20.8
E Prestación de servicios públicos 104  90 16.4 43.5
B Provisión de bienes públicos 4 5.3 0.6

 

En particular el mayor crecimiento del número de programas se observa en la modalidad presupuestal U que son “otros programas de subsidios”.

 

“El Inventario CONEVAL cuenta con información sobre el presupuesto original de los programas y acciones para el periodo 2004-2011. Se observa que las cuatro modalidades presentan una tendencia positiva; los programas con modalidad “S” incrementaron su presupuesto en 157,153 millones de pesos (163.3 por ciento) de 2004 a 2011. Los programas con modalidad “U” crecieron de 2008 a 2011 un total de 64,704 millones de pesos (83.7 por ciento), mientras que en 2006 se obtuvo información para 82 programas con un presupuesto de 16,687 millones de pesos. Las acciones con modalidad “E” presentaron un crecimiento en su presupuesto original de 42,922 millones de pesos de 2008 a 2011 (16.4 por ciento). Las acciones con modalidad “B” crecieron en el mismo periodo 1,475 millones de peso (5.2 por ciento)”.

En 2011 se destinaron un total de 701,191.39 millones de pesos a los incluidos en el inventario.

En las gráficas siguientes tomadas del documento de CONEVAL se registra un incremento exponencial de los presupuestos de las distintas instituciones a partir del 2007, particularmente de la Secretaría de Educación Pública (SEP), del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

Gráfica 2. Presupuesto original de programas y acciones federales (MDP) por

Institución, 2004-2011 (en pesos de 2011)

2

3

Al analizar la información llama la atención que los programas sociales se clasifican en tres modalidades presupuestales:

 

Subsidios: sector social y privado o Entidades Federativas y Municipios que incluye los de clasificación S que son los sujetos a reglas de operación definidos en el PEF y los que se incorporen en el ejercicio y los U. Otros subsidios que son aquellos para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso se otorgan mediante convenios. Como S se registra IMSS-Oportunidades, Habitat, Abasto social de leche, Opciones productivas, el FONAFE, Ahorro y Subsidio para la Vivienda Tu Casa, 3 por 1 para migrantes, atención a jornaleros agrícolas. Con clasificación U se encuentra el Seguro Popular, el Fortalecimiento de las redes de salud, Prevención contra la Obesidad, Vigilancia epidemiológica, Programa de Apoyo a la Productividad o el Programa de impulso para el empleo de jóvenes y grupos en desventaja.

 

Desempeño de las funciones

Prestación de servicios

E Actividades del sector público, que realiza en forma directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la sociedad, de interés general, atendiendo a las personas en sus diferentes esferas jurídicas, a través de las siguientes finalidades:

 

  1. i) Funciones de gobierno. Por ejemplo, para la atención de los derechos políticos y civiles de las personas: población (seguridad pública y nacional), grupos vulnerables (prevención de la discriminación), pasaportes, víctimas de delitos (ministerios públicos), trabajadores (tribunales de conciliación y arbitraje), ejidatarios y comuneros (tribunales agrarios), contribuyentes (SAT, tribunal fiscal), extranjeros (servicios migratorios), etc. Incluye los demás servicios públicos en cumplimiento a las funciones programáticas relacionadas y atribuciones de la Ley Orgánica de la APF.
  2. ii) Funciones de desarrollo social. Para atención de los derechos para el desarrollo social, cultural y humano de la población, por ejemplo: educación, salud, seguridad social, suministro de agua potable, servicios de drenaje y alcantarillado, vivienda, servicios culturales y deportivos.

iii) Funciones de desarrollo económico. Las que realiza la APF para proporcionar y facilitar el desarrollo económico de las personas físicas y morales: por ejemplo, servicios de energía eléctrica, servicios en vías de comunicación y telecomunicaciones, servicios turísticos, protección al consumidor, correos.

Incluye los Pp’s de servicios para el desarrollo ambiental y sustentable, científico y tecnológico, así como el financiero; otorgamiento de créditos, aseguramiento y garantías.

Actividades destinadas al desarrollo de programas y formulación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y sus estrategias, así como para diseñar la implantación y operación de los programas y dar seguimiento a su cumplimiento.

Actividades destinadas a la promoción y fomento de los sectores social y económico. Los beneficiarios de la prestación de servicios públicos pueden ser la totalidad o parte de la comunidad (servicios colectivos), o personas ó grupos limitados de la comunidad en particular (servicios individuales)[7]

 

Provisión de bienes públicos

B Actividades que se realizan para crear, fabricar y/o elaborar bienes que son competencia del Sector Público Federal. Incluye las actividades relacionadas con la compra de materias primas que se industrializan o transforman, para su posterior distribución a la población.

Dos cuestiones llaman la atención en los textos del CONEVAL y en la clasificación de modalidades presupuestales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

En primer lugar la incorporación de un lenguaje derivado de la normatividad en materia de derechos humanos. CONEVAL clasifica los programas y acciones de acuerdo a su proximidad con la realización de alguno de los DESCA y la Secretaría de Hacienda por su parte menciona la atención de los derechos civiles y políticos y de los derechos para el desarrollo social, cultural y humano de la población. El riesgo es que los mismos programas que se han venido aplicando desde hace tiempo ahora se presenten como el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, sin que realmente cumplan con los atributos de estos y los preceptos establecidos en los marcos en la materia.

En segundo lugar, la clasificación de modalidades presupuestales parecería intentar clarificar cuáles son programas y acciones sociales que son obligatorios para el Estado Federal y cuáles otros, al ser subsidios para el sector social, privado y para entidades federativas y municipios, se podrán trasladar en su operación y financiamiento en un futuro a otros agentes de la sociedad que se transformen o amplíen la provisión de bienes y servicios para cubrir la realización de los derechos sociales.                                                     

El enfoque de derechos humanos en la programación y presupuestación

El enfoque de derechos humanos sociales refiere a aquellas condiciones de vida que cualquier miembro de una sociedad debería tener aseguradas en todo momento. Implica colocar como objetivos del proyecto nacional garantizar niveles esenciales y progresivos para toda la población de alimentación suficiente y adecuada, de protección de la salud y de la seguridad social, de un medio ambiente sano, de un trabajo decente, de un ingreso digno, de educación, de vivienda adecuada, de beneficios de la cultura y del avance tecnológico, de un nivel de vida adecuado, entre otros.

Una forma de verificar en qué medida efectivamente existe un compromiso en la estrategia nacional de desarrollo de incorporar el enfoque de derechos humanos en la gestión pública puede hacerse formulando una serie de preguntas a los marcos legislativos y al programático presupuestal como por ejemplo:

Verificación del marco legislativo

¿Está incorporado el derecho en la legislación y en su caso, cómo se enuncia?

¿Cuáles son las garantías básicas que permiten realizar el derecho?

¿Qué previsiones existen en la legislación nacional y estatal para cumplir las obligaciones de los Estados en cada uno de los derechos?

  • No discriminación,
  • Progresividad,
  • Garantizar niveles esenciales,
  • Mecanismos y modalidades de exigibilidad y justiciabilidad,
  • Mecanismos y modalidades de reparación del daño,
  • Previsiones frente a acciones de terceros que violen los DDHH,
  • Transparencia y acceso a la información,
  • Participación de la población,
  • Recursos ante tribunales que ampare a la persona contra actos que violen sus derechos reconocidos por la ley,
  • Sanciones a los delitos cometidos por servidores públicos y agentes privados que violen o atenten contra los DESCA.

¿Se define una institución o entidad pública responsable de cumplir las obligaciones del Estado en materia de ese derecho?

Verificación del marco programático, institucional y presupuestal

  • ¿Existen instituciones públicas responsables de cumplir las obligaciones del Estado en el derecho específico?
  • ¿Existe una estrategia explícita o un programa para garantizar el derecho?
  • ¿Los programas operativos anuales permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?
  • ¿En los programas se define a partir de un nivel básico de provisión definido del bien o servicio una estrategia de progresividad para avanzar en el cumplimiento de ese estándar básico y para elevar el mismo?
  • ¿Se cuentan con los servicios públicos o se proveen los bienes necesarios para hacer efectivo el derecho?
  • ¿Están esos servicios o bienes públicos accesibles física, económica y culturalmente para toda la población?
  • Cuando una parte de los bienes o servicios es proporcionada por terceros como pueden ser organizaciones o empresas del sector privado o social, ¿cuenta el Estado con mecanismos para proteger a las personas y asegurar la calidad, la accesibilidad económica y física y la disponibilidad de los bienes y servicios provistos?
  • ¿Hay un presupuesto público asignado a la promoción, protección y garantía del derecho?
  • ¿Cumple ese presupuesto con los estándares definidos internacionalmente?
  • ¿Hay progresividad en la asignación de presupuesto para el efecto?
  • ¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los servicios?
  • ¿Se cuenta con información estadística sistematizada e indicadores para dar seguimiento a la realización del derecho?
  • ¿Se cuenta con mecanismos de evaluación que permitan verificar el cumplimiento de las obligaciones del Estado?
  • ¿Se cuenta con mecanismos institucionales que permitan la participación de la población?
  • ¿La política, estrategia o programa en materia del derecho se formuló con la participación de la población?
  • ¿Existen mecanismos para acceder y hacer pública la información relacionada con los servicios vinculados al derecho?
  • ¿Existen instancias donde la población puede presentar denuncias y quejas ante violaciones a sus DESCA?
  • ¿Existen mecanismos para la reparación del daño? 

Conclusiones

No parecería existir en realidad una concepción estratégica que integre los distintos programas y acciones sociales del Gobierno Federal y menos una concepción del uso de los mismos en el propósito de construcción de ciudadanía social. Más bien parecerían estar en operación una serie de bloques-programa que no alcanzan a formar una estructura arquitectónica institucional clara. Esto se hace evidente cuando los mismos programas son incorporados en el momento que se plantea una estrategia de combate a la pobreza, u otra de prevención social de la delincuencia o una para erradicar el hambre.

La falta de una visión estratégica de largo plazo que establezca con claridad y con participación social una Política Social de Estado, tiene como consecuencia la agregación de nuevos programas y acciones sociales en cada nueva administración, sin que necesariamente se cancelen programas anteriores, ni tampoco se les refuerce. Se dejan simplemente estar y en algunos casos desaparecen por desatención.

Posiblemente la incorporación de un número de programas y acciones sociales del gobierno federal a reglas de operación definidas y públicas, disminuye el grado de discrecionalidad de aplicación de los recursos destinados a esos programas y acciones y, por lo tanto, de clientelismo. La transparencia de esas reglas de operación permite a la población tener información sobre las poblaciones a los que van dirigidos, los requisitos para acceder a los bienes o servicios que proporciona el programa, en qué consisten estos, etc.

Un aspecto muy importante para transformar la percepción de las personas en cuanto a que son beneficiarios de programas sociales y que deben estar agradecidos a los gobiernos en turno al ser incorporados a los mismos, es la posibilidad de que existan mecanismos ágiles para que los ciudadanos puedan exigir ser incorporados y que haya costos para el Estado por su exclusión. Lograr que las personas adquieran la percepción de que son titulares de derechos y que pueden exigirle al Estado su realización, es un asunto complejo en un país tan desigual, donde las obligaciones ciudadanas son a su vez tan laxas.

Sin embargo, lo que también es claro es que la inclusión de reglas de operación rigidiza los programas y el menú de opciones ante contextos territoriales y sociales diversos y acota su posibilidad de adaptación ante situaciones crecientemente complejas.

Las últimas generaciones de programas sociales parecen responder más a una visión de asistencia social y menos a la de desarrollar sistemas de protección social universales. Si bien es cierto que los grandes rezagos sociales que experimentan muchas personas en el país demandan de programas de asistencia social, la mira debería ser ir incorporando a esas poblaciones a un sistema de protección social universal que privilegie el desarrollo de modalidades de seguridad social.

Sólo una visión de largo plazo que permita ir cumpliendo y avanzando en las garantías para la realización de los derechos sociales conduciría al ejercicio de ciudadanía social plena.

Fuentes de consulta

Alianza Cívica (2012). Resultados Preliminares de la Observación de la Calidad de la Jornada Electoral. México. Alianza Cívica.

Álvarez, David. (2009). Candados y Contrapesos. La protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y América Latina. México. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2012). Inventario CONEVAL de programas acciones federales de Desarrollo Social 2011-2012. México. CONEVAL.

Lamas Rojas, Héctor Alejandro, Construcción de ciudadanía

http://www.ilustrados.com/tema/9732/Construccion-ciudadania.html.

Declaración y el Programa de Acción de Viena, A/CONF.157/23
12 de julio de 1993

http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.Sp

Declaración de Derechos Humanos, 10 de diciembre de 1948.

http://www.cinu.mx/onu/documentos/declaracion-universal-de-los-d/

Declaración de Quito, 24 de julio de 1998,http://www.derechos.org/nizkor/la/declaraciones/quito.html

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), 16 de diciembre de 1966, A/RES/2200 A (XXI), http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/pidesc.htm

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", 17 de noviembre de 1988,

http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-52.html

T.H. Marshall (1992), Ciudadanía y clase social. In T.H. Marshall y Tom Bottomore, Ciudadanía y clase social. Madrid: Alianza.

[1] Seminario titulado “Ciudadanía y Política Social”, celebrado el lunes 5 de noviembre de 2012 en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México.

[2] Lamas Rojas, Héctor Alejandro, “Construcción de ciudadanía”, http://www.ilustrados.com/tema/9732/Construccion-ciudadania.html

[3] Idem.

[4] Los atributos de los derechos humanos son abordados en diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos. La Declaración y el Programa de Acción de Viena (1993) establece que “todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí”. La Declaración de Derechos Humanos (1948), El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), La Declaración y Programa de Acción de Viena, La Declaración de Quito, 24 de julio de1998, también hacen referencia a dichos atributos.

[5] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y Protocolo de San Salvador.

[6] Considera PROGRAMAS a los programas presupuestarios de modalidad S (reglas de operación) o U (otros programas de subsidios). Considera ACCIONES a los programas presupuestarios de modalidad E (Prestación de servicios públicos) y B (Provisión de bienes públicos). Son responsabilidad de una dependencia o entidad de la administración pública federal. Están alineados con algunos de los Derechos Sociales o con la Dimensión de Bienestar Económico. (CONEVAL, 2012) http://www.coneval.gob.mx/evaluacion/ipfe/Paginas/default.aspx

[7] Secretaría de Hacienda y Crédito Público.